Artículos de Investigación

Seguridad ciudadana y tecnología: uso, planeación y regulación de la videovigilancia en Latinoamérica *

Citizen Security and Technology: Use, Planning and Regulation of Video Surveillance in Latin America

Jasso López**, Lucía Carmina

Lucía Carmina Jasso López**

carmina.jasso@sociales.unam.mx

Universidad Nacional Autónoma de México México

Dikê, Revista de Investigación en Derecho, Criminología y Consultoría Jurídica

Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México

ISSN-e: 2594-0708

Periodicidad: Semestral

núm. 27, 2020

omargallardo10@gmail.com

Recepción: 12 Marzo 2019

Aprobación: 20 Mayo 2019

URL: http://portal.amelica.org/ameli/jatsRepo/48/481820481820001/index.html

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Resumen: El presente artículo presenta los resultados de investigación sobre el uso, la planeación y la regulación de la videovigilancia con fines de seguridad ciudadana en Latinoamérica. A partir del análisis de los Programas Nacionales de Seguridad —o similares— de cada país, se identificó si existe o no planeación respecto al uso de la tecnología en materia de seguridad ciudadana, específicamente de la videovigilancia. Los autores ponen en evidencia la desconexión entre el uso de este dispositivo tecnológico, su regulación jurídica y planeación gubernamental.

Palabras clave: videovigilancia, seguridad ciudadana, tecnología, planeación gubernamental, regulación jurídica, Latinoamérica.

Abstract: This article presents the results of research on the use, planning and regulation of video surveillance for citizen security in Latin America. Through a comprehensive analysis carried out by National Security Programs —or programs similar to this— in each country, it was possible to identify whether or not there is planning regarding the use of technology in matters of citizen security, specifically video surveillance. The authors highlight the disconnection between the use of this technological device, its legal regulation and government planning.

Keywords: video surveillance, citizen security, technology, government planning, legal regulation, Latin Americ.

SUMARIO:

1. Introducción / 2. La videovigilancia en Latinoamérica / 3. Metodología / 4. Uso y socialización de las cámaras de videovigilancia en Latinoamérica / 5. La planeación de la videovigilancia en América Latina / 6. La regulación de la videovigilancia en América Latina / 7. Conclusiones / 8. Referencias

1. Introducción

El uso de tecnología se ha convertido en una herramienta potencial para la seguridad ciudadana. En América Latina hay investigaciones que evidencian la numerosa cantidad de programas y acciones que demandan distintas innovaciones tecnológicas para su implementación. 1

Se advierte que este uso, particularmente por parte de los gobiernos, ha sido recurrente, y es previsible que en los próximos años continúe en aumento, de manera tal que coincido en que estamos inmersos en un “proceso de tecnificación del Estado dentro del campo de la seguridad ciudadana”. 2

Sin embargo, en la relación seguridad ciudadana y tecnología hay tensiones. Por una parte, la seguridad ciudadana “se dirige hacia el fortalecimiento de la ciudadanía en el sentido de potenciar los derechos individuales y colectivos; se trata de una propuesta orientada más hacia la ciudadanía que a la seguridad”, 3 mientras que la mayor parte de la tecnología apunta hacia la eficientación securitaria.

El proceso de tecnificación muestra una tendencia creciente, y se ha especializado con el tiempo: cada vez se recurre a mayor diversidad de tecnología, y hay desarrollos e innovaciones enfocadas en atender problemas o situaciones específicas. Por ejemplo, el uso de sistemas de información geográfica para el análisis de la incidencia delictiva y la generación de inteligencia, los desarrollos para la atención de emergencias, la geolocalización para atender incidentes y delitos en tiempo real, el control automatizado de acceso a áreas estratégicas, la revisión de vehículos y personas mediante escáneres, la gestión de alarmas instaladas en comunidades y vía pública, así como el uso de apps para atender problemas como el acoso callejero, entre otras tantas variedades que se encuentran disponibles en el mercado y que son adquiridas y apropiadas por los gobiernos y la ciudadanía. En gran medida, desde la óptica gubernamental, se asume que la inversión en tecnología “es una medida prioritaria para la seguridad ciudadana”. 4

Como parte del proceso de tecnificación de la seguridad, destaca el uso de sistemas de videovigilancia para la prevención del crimen, que se define como la forma sistematizada de vigilancia que realizan las instituciones gubernamentales, con el apoyo de tecnología —principalmente, cámaras de vídeo—, para monitorear situaciones y contextos, en especial lo considerado de riesgo. 5

Hay diferentes tipos de sistemas de videovigilancia que cuentan con características específicas; algunas, a través de la inteligencia artificial, permiten el escaneo e identificación de rostros, así como de patrones de comportamiento. Hay cámaras corporales que portan los policías, así como los drones con cámaras para monitorear eventos, por ejemplo, a lo cual se suman las potentes cámaras que “nos observan desde el cielo. Más de 1,700 satélites monitorean nuestro planeta. Desde unos 500 kilómetros, algunos de ellos pueden enfocar y adquirir una imagen detallada de la cuadra donde vivimos”, 6 que bien podrían utilizarse con fines de seguridad por parte de los gobiernos.

En las ciudades de América Latina “las cámaras de seguridad han alcanzado una notable difusión entre las políticas de seguridad gubernamentales”. 7

Los sistemas de videovigilancia son utilizados como parte de las estrategias de seguridad ciudadana, con el fin de disuadir a los potenciales criminales; lo que se espera es que —de acuerdo con la teoría de la elección racional— se sientan inhibidos y no perpetren un crimen. No obstante, una de las críticas fundamentales hacia la videovigilancia es que no disuade el delito, sino que simplemente lo desplaza. 8

En contraparte del desplazamiento, también se arguye la “dispersión de beneficios”, que sostiene que las “consecuencias positivas de estas herramientas de prevención no sólo se perciben en las áreas monitoreadas, sino que se extienden a sus alrededores”. 9

Asimismo, se argumenta que los sistemas de videovigilancia “pasan a ser un elemento represivo debido a que resguardan la información por un tiempo determinado para luego, ante la ocurrencia de un hecho delictivo o su sospecha, proceder a buscar en los registros de imágenes para individualizar a los sospechosos del resto de la sociedad”. 10

Es decir, recurre a prácticas que atentan contra el derecho de los ciudadanos a la privacidad y a no ser discriminado, y no siempre se tiene la garantía de que un delito registrado por una cámara será debidamente procesado ante las instituciones correspondientes. Estos son debates que deben abordarse a profundidad desde el Gobierno, la ciudadanía y la academia.

No obstante, en las distintas ciudades latinoamericanas las cámaras forman parte del paisaje urbano: están en las calles, en los centros comerciales, en casi todo lugar. Sin embargo, “en general en América Latina, no se ha hecho acompañar, como en otros lados, de una evaluación sobre su efectividad para hacer frente a la inseguridad”, 11 así como tampoco se registran avances sustantivos que regulen y protejan las prerrogativas fundamentales que pueden vulnerarse por los sistemas de videovigilancia.

En este sentido, resulta imprescindible, desde las ciencias sociales, aproximarnos a la videovigilancia gubernamental como objeto de estudio en el contexto latinoamericano. Así, el presente texto se enfoca en estudiar la relación existente entre seguridad ciudadana y tecnología; en particular, respecto al uso, la planeación y la regulación de la videovigilancia en los gobiernos latinoamericanos.

Si bien es cierto que en América Latina existen “características políticas, económicas y culturales que dificultan la definición de un enfoque metodológico único para dar cuenta de todas las orquestaciones de videovigilancia desarrolladas en ella”, 12 así como para definir un modelo único de uso, planeación y regulación, es evidente que el fenómeno debe estudiarse en aras de la seguridad ciudadana.

Mientras en otras latitudes se registran avances relevantes como la Carta para el Uso Democrático de la Videovigilancia, publicada por el Foro Europeo para la Seguridad Urbana, en América Latina hay avances aislados y prácticas no adecuadas, por ejemplo, en Perú cuentan con la propuesta gubernamental de crear el Centro Nacional de Video Vigilancia para la Seguridad Ciudadana, a través de la Policía Nacional, mientras que, como una práctica cuestionable, se encuentra el caso de Santa Tecla, en El Salvador, donde la alcaldía ha cobrado a los contribuyentes por los servicios de 300 cámaras. 13

Estos y otros casos son analizados para avanzar en la planeación y regulación de la videovigilancia con fines de seguridad ciudadana en Latinoamérica.

2. La videovigilancia en Latinoamérica

Hay diferencias puntuales que es preciso señalar respecto a la historia de la videovigilancia en Latinoamérica, sobre todo considerando que “la vigilancia no sólo se ha trasformado con el pasar de los años y los desarrollos tecnológicos, sino que también presenta particularidades de acuerdo a cada contexto local y cada cultura”. 14

En principio, no es tan antigua como en otras regiones del mundo, entre las que destacan Europa y América del Norte, donde se inició la instalación masiva de cámaras desde la década de 1980. En las ciudades de Latinoamérica este despliegue obedece principalmente a las necesidades en materia de seguridad pública, a diferencia de ciudades como Londres o Nueva York, donde la videovigilancia masiva fue parte de la estrategia de seguridad nacional, como un mecanismo reactivo y preventivo implementado después de atentados terroristas.

En el mundo destacan dos hechos: los ataques terroristas de Londres en 1993, que tuvieron como efecto que “las cámaras de vigilancia se instalasen particularmente en avenidas y edificios considerados estratégicos”; 15 . y los ataques del 11 de septiembre de 2001, que han “servido como pretexto para legislar y desarrollar nuevas medidas de vigilancia más dependientes de la tecnología”. 16

En América Latina la historia ha sido diferente, entre las primeras ciudades en las que se instaló este tipo de dispositivos de forma masiva se encuentra la Ciudad de México, que en 2008 implementó el Programa Bicentenario Ciudad Segura, el cual incluyó la colocación de 8,088 cámaras.

Actualmente, la videovigilancia en las ciudades latinoamericanas ha incrementado, y es previsible que en el corto plazo continúe esta tendencia. Sin embargo, aunque existen algunos registros oficiales que cuantifican estos dispositivos por parte de las instituciones gubernamentales, no es posible saber con precisión cuántas cámaras están operando, mucho menos es accesible para la ciudadanía conocer en dónde están, porque en la mayoría de los casos se ha determinado que se trata de información sensible que no puede ser difundida.

No obstante, lo que sí podemos saber es que el número de cámaras de videovigilancia en las ciudades latinoamericanas es probablemente menor al de otras ciudades icónicas en la materia. En Estados Unidos se estima que en Manhattan hay alrededor de “20,000 cámaras operadas oficialmente”, 17 y en Chicago se calcula la presencia de “32,000 dispositivos cctv para combatir la epidemia de asesinatos en el centro de la ciudad”; 18 en Reino Unido se reconoce la existencia de “una cámara de vigilancia por cada 14 habitantes, lo que permite que un habitante de una gran ciudad como Londres pueda ser filmado unas 300 veces al día”. 19

En estas circunstancias, América Latina se ha incorporado a los debates de la videovigilancia más recientemente. Así, la llegada posterior de la video-vigilancia a países como México, Brasil o Argentina, respecto a su avance en otras regiones del mundo, tuvo como consecuencia directa el escaso abordaje de estas temáticas en el ámbito académico”, 20 por lo que el presente análisis resulta relevante.

Sin embargo, debe reconocerse que se han elaborado decenas de estudios en los distintos países que integran América Latina, a la vez que se han realizado esfuerzos importantes para articular los análisis; entre ellos destaca la Red de Estudios Latinoamericanos en Vigilancia, Tecnología y Sociedad (LAVITS), fundada en 2009, cuyo objetivo es funcionar como un centro para el debate y el intercambio de conocimiento sobre estas nuevas tecnologías. 21

Como parte de la Red se realiza el Simposio Internacional LAVITS, cuyas memorias dan cuenta de la investigación y debate en la materia, entre la que se considera la videovigilancia.

3. Metodología

El diseño metodológico de esta investigación parte de la premisa de que la complejidad de estudiar la videovigilancia en Latinoamérica “obliga al desarrollo de metodologías y modelos de análisis que apelan a cierta imaginación sociológica: la construcción de modelos de interpretación y explicación a partir de información limitada o fragmentada que debe contrastarse constantemente para obtener interpretaciones plausibles”. 22

Para fines del análisis de la videovigilancia estatal, se define una metodología de investigación cualitativa que recurre al uso de la técnica de análisis de contenido 23 de los discursos oficiales expuestos públicamente por los gobiernos de América Latina. La fuente principal de consulta de la información son los portales oficiales de los gobiernos latinoamericanos, en los que se realizaron búsquedas relacionadas con el objeto de estudio, definido como videovigilancia, en documentos oficiales como planes, programas, leyes y comunicados de prensa, entre otros.

Para realizar el análisis de contenido se determinaron las reglas de codificación 24 correspondientes que permitieran profundizar y contextualizar, y además se establecieron las categorías para realizar las inferencias o explicaciones pertinentes para describir y elaborar conclusiones en torno al objeto de estudio. 25

Principalmente, se recurrió al análisis de los programas de seguridad pública vigentes 26 de cada uno de los países de América Latina, debido a que estos se consideran como el documento rector de los gobiernos en materia de seguridad pública. En dichos programas se realizó la búsqueda de metas u objetivos relacionados con el uso de la tecnología, con fines de seguridad pública y, en específico, respecto a la videovigilancia.

Con el fin de complementar la información oficial por parte de los gobiernos, se dio seguimiento a noticias difundidas en los medios de comunicación latinoamericanos que presentan información sobre el diverso uso de la videovigilancia. Asimismo, se estudia el marco jurídico vigente, con el fin de conocer los avances realizados para regular temas fundamentales como el derecho a la privacidad y otros derechos que potencialmente pueden ser vulnerados con la instalación de cámaras de videovigilancia.

4. Uso y socialización de las cámaras de videovigilancia en Latinoamérica

El estudio del uso y socialización de las cámaras de videovigilancia por parte de los gobiernos latinoamericanos es relevante porque permite dimensionar la magnitud de penetración y apropiación de este tipo de tecnología con fines de seguridad ciudadana en la región.

Desde la sociología se ha analizado que las representaciones sociales de la tecnología se construyen a partir de la interacción de los individuos con ésta. Así, se refiere que hay tres enfoques teóricos para estudiar esta interacción: a partir de su uso en la cotidianidad, del uso técnico relacionado con la manipulación de la tecnología, y las formas socio-históricas del uso en las rutinas a nivel individual y colectivo. 27

En las siguientes páginas se presentan algunos de los hallazgos relacionados con el uso y socialización de la videovigilancia en América Latina; si bien no se trata de un análisis exhaustivo por las dimensiones del objeto de estudio, sí ofrece evidencia relevante en la materia. 28

Se observa que los gobiernos de América Latina recurren a diversas narrativas para abordar el tema de la videovigilancia. De acuerdo con la sistematización de información realizada, se encuentra que las comunicaciones hacen referencia principalmente a la difusión del incremento de las cámaras y a la comunicación del uso gubernamental que se realiza a través del monitoreo y otros medios, así como de los tipos de cámaras que existen.

La difusión del incremento numérico o ampliación territorial de las cámaras de videovigilancia es una de las comunicaciones más comunes. Como ejemplo se puede citar que en enero de 2018 el alcalde de Lima refirió que en esa ciudad se instalarían 300 cámaras más, con las que se contabilizaría un total de 700 cámaras. 29

En cuanto a las comunicaciones relacionadas con el uso gubernamental de las cámaras, el caso de Argentina documentado en la investigación de Vanessa Lio da cuenta de que en la ciudad de Buenos Aires, desde los Centros de Monitoreo y Videovigilancia de la Policía Federal, “se siguen en tiempo real las 1,200 cámaras de seguridad ubicadas en puntos estratégicos de la ciudad. Paralelamente, el gobierno local implementó una red de videovigilancia propia, con más de 2,000 cámaras distribuidas en la ciudad y centros de monitoreo a cargo de la Policía Metropolitana”. 30

En ese mismo sentido, está la experiencia de Uruguay, donde la videovigilancia urbana como parte de la estrategia del Ministerio del Interior incluye “la instalación de más de 6,500 cámaras en todo el país y un centro de monitoreo en el que se concentra la visualización de todas las cámaras del Ministerio del Interior, que se ubica en la sede de la Guardia Republicana”. 31

Respecto a los tipos de cámaras, el portal de noticias de Presidencia de la República de Uruguay 32 refiere la instalación del sistema de videovigilancia que inició en 2013 y actualmente cuenta con distintas modalidades de cámaras que disponen de software que advierte “comportamientos definidos”, como la velocidad de un vehículo o el movimiento corporal de una persona; asimismo, realizan acercamientos a las placas de los vehículos, que pueden cotejar con una base de datos, entre otras posibilidades.

Por otra parte, en las comunicaciones públicas y privadas también se construyen narrativas que reflejan la socialización de la videovigilancia en América Latina. Esto es relevante porque, como se ha señalado, una de las formas a través de las cuales se construyen las representaciones sociales de la tecnología son “los medios de comunicación y los modos de intercambio comunicativo que realizan los sujetos sociales”. 33

Uno de los medios de intercambio comunicativo lo representan medios digitales como Google, a través del cual las personas hacen búsquedas y consultas vinculadas con sus temas de interés. Para evaluar el interés en relación con diversos temas, existe GoogleTrends. 34

. Al realizar la búsqueda de la palabra videovigilancia se observa que, en la región, aparece en primer lugar de consulta Perú, le siguen El Salvador, Panamá y México (con porcentajes entre 50% y 77%); en menor medida también están Ecuador, Guatemala, Argentina, Chile y Colombia (con porcentajes entre 10% y 30%). 35

Los temas relacionados con esta consulta son: derecho penal, normativa, mantenimiento, seguridad privada; es decir, hay una asociación a los temas vinculados con la regulación y también con aspectos técnicos propios de la videovigilancia.

Otra de las vías de socialización de la videovigilancia tiene que ver con los medios gubernamentales de comunicación en los que las autoridades expresan, entre otros temas, los beneficios de la tecnología, las formas de coordinación interregional o transterritorial y la transparencia del uso de los recursos públicos o rendición de cuentas.

En el caso de la socialización de beneficios de la tecnología, se encuentran las declaraciones del ministro del Interior de Uruguay, quien sostiene que la videovigilancia ha tenido un efecto deseado y que “en Ciudad Vieja produjo, hasta la fecha, un descenso del 80% de hurtos y del 73% de rapiñas”. 36

Estas comunicaciones son importantes porque comparten a la sociedad que las cámaras “están funcionando”; sin embargo, podrían ser irresponsables en el sentido de que atribuyen la disminución de la incidencia delictiva a la sola variable de la videovigilancia, cuando la prevención del delito “se basa en la idea de que el delito y la victimización se ven favorecidos por numerosos factores causales o de fondo”; 37 .además, la evidencia empírica sobre videovigilancia apunta a que “se invierten muchos recursos y no hay evidencias prácticas de su efecto sobre el delito, más allá de los estacionamientos o áreas muy particulares”. 38

También hay manifestaciones que van más allá de lo discursivo y que contribuyen con la socialización de este tipo de tecnología, tal es el caso registrado en Ica (Perú), donde, durante la inauguración de la Central de Videovigilancia y Comunicaciones en Parcona, los policías “demostraron sus habilidades de danza”. 39

Este tipo de actividades puede atraer a un mayor número de personas, incluso a quienes no tenían un interés en estas tecnologías.

Asimismo, hay un proceso de socialización enfocado en temas de coordinación y con miras a la transterritorialización, como el registrado en El Salvador durante el encuentro con ediles y representantes de las alcaldías, que se realizó en 2015 para conocer medidas de seguridad y articular esfuerzos en los municipios. En este encuentro se presentó la experiencia de implementación del sistema de videovigilancia de la PNC en San Salvador, y se planteó “la articulación con alcaldías en sistemas de videovigilancia y prevención de la violencia”, 40 además de que también se indicó la necesidad de que estos sistemas estén conectados a otros mecanismos de atención a la ciudadanía, como el servicio de emergencias 911.

Uno de los temas que se socializa con menor frecuencia es la inversión destinada a la adquisición de esta tecnología, lo cual debería impulsarse en todos los gobiernos de América Latina como un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas, sobre todo al considerar que “la industria de la videovigilancia se mueve en buena parte gracias a recursos públicos”. 41

Al respecto, la información pública compartida por el ministerio del Interior de Uruguay señala que firmó, en agosto de 2017, un contrato de adjudicación con la empresa Sonda Uruguay, S. A., que a través de una licitación pública internacional se encargó de la instalación de 3,330 cámaras de videovigilancia en distintas zonas de Montevideo. La inversión en este proyecto es de 19.5 millones de dólares. 42

Asimismo, durante 2017 el Ministerio del Interior dio a conocer la donación de 1,000 cámaras por la República de China. 43 Al respecto, el Ministro de Relaciones Exteriores refirió que “China es el principal país cooperador que tiene Uruguay en materia de donaciones. Específicamente, estas cámaras mejorarán las políticas de seguridad”. 44

Los casos anteriormente presentados son sólo algunos de los cientos de comunicaciones oficiales que los gobiernos nacionales y locales en América Latina realizan respecto a la videovigilancia. En ellos se observa que hay distintos elementos que contribuyen a la construcción de representaciones sociales, como la difusión de beneficios, la comunicación de nueva infraestructura y, aunque en menor medida, también la socialización, a través de temas fundamentales como la transparencia y la rendición de cuentas, pero fundamentalmente reflejan que en las ciudades latinoamericanas hay un uso cotidiano y permanente de la videovigilancia que va en aumento y requiere de planeación y regulación.

5. La planeación de la videovigilancia en América Latina

Como se ha analizado, la videovigilancia con fines de seguridad ciudadana en América Latina, como en otras partes del mundo, se ha incrementado, y es previsible que continúe en aumento en los próximos años. Por ello, es pertinente contar con procesos de planeación gubernamental que permitan “orientar el curso de acción que ha de adoptarse con el fin de alcanzar el objetivo”, 45 que en este caso se define como la videovigilancia en contextos de seguridad ciudadana.

En las siguientes páginas se estudia la planeación de la videovigilancia en América Latina a partir de la revisión de los programas de seguridad pública o los equivalentes de cada país, con el fin de identificar si existe o no planeación en la materia. Se parte de los análisis regionales, entre los que se afirma que “las políticas de seguridad ciudadana de América Latina y El Caribe han experimentado avances importantes en los últimos diez años, aunque estos son bastante más débiles que los que han tenido lugar en los países desarrollados”, 46 con lo que se advierte la posible debilidad de la política respecto a estas tecnologías de vigilancia.

La constante en América Latina es que “el marco institucional del Gobierno de la Seguridad Ciudadana se encuentra en transición y en construcción debido a los procesos de reforma del Estado (descentralización y privatización) y a la introducción del concepto de seguridad ciudadana (convivencia interpersonal) por encima del de seguridad pública (mantenimiento del orden público estatal)”. 47

En materia de videovigilancia, se contrasta este proceso de transición y construcción. Al revisar los programas nacionales de seguridad pública –o similares– vigentes, se identifica que en la mayor parte de ellos existe y se definen objetivos relacionados con la seguridad y la tecnología, pero no en todos los casos se alude de manera específica a la videovigilancia, es decir, en América Latina no hay una planeación gubernamental formal de la videovigilancia desde los planes rectores de gobierno de todos los países.

En la mayor parte de los programas analizados no se encontró evidencia de planeación específica sobre videovigilancia, pero sí respecto al uso de la tecnología con fines de seguridad. En la mayoría de estos países no se detalla a profundidad el tipo de nuevas tecnologías, lo que denota la ausencia de la planeación relacionada con el binomio tecnología-seguridad ciudadana.

Respecto a los países que integran estrategias, objetivos y acciones sobre videovigilancia, se identificó que Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, México y Perú sí la incluyen como parte de la planeación estatal, y también se encontró que Venezuela lo considera como parte de su diagnóstico y lo concibe como un tema de seguridad privada que no necesariamente responde a la seguridad ciudadana.

En Bolivia se incluye, como parte del plan, el objetivo “seguridad ciudadana para una vida sin violencia”, en el que, como parte de la reforma institucional a la Policía Boliviana, se afirma que se promoverá una “mejor infraestructura, equipamiento y tecnologías para prevenir, investigar y, en su caso, sancionar el crimen”, 48 y se plantea “elaborar e implementar un programa de fortalecimiento de la infraestructura y equipamiento policial (cámaras de seguridad y otros)”. 49

En Colombia el documento “Política de Defensa y Seguridad. Todos por un nuevo país” define el uso de la tecnología como un medio para combatir el crimen y la delincuencia. Se reconoce la importancia de la tecnología para la seguridad ciudadana y se propone que se “ampliará la cobertura, coordinaión interinstitucional e integración de los sistemas de vigilancia de Circuito Cerrado de Televisión (CCTV) con la instalación de nuevas cámaras en los sitios críticos”. 50

Costa Rica, en su Política Integral Sostenible y de Seguridad Ciudadana y de Promoción de la Paz Social, integra como una de sus acciones estratégicas para eliminar las formas más próximas de violencia y victimización “la aplicación intensiva de la tecnología para el control de zonas y actividades de riesgo”, que se contempla como una alternativa de prevención que complementa y hace más eficiente la labor policial. Expresa que “se considerará, entre otros mecanismos, la extensión del uso de cámaras de video, empezando por zonas de riesgo”. 51

Además, se afirma que la instalación de “dispositivos tecnológicos de seguridad, como cámaras de vigilancia”, permitirá incrementar la percepción de seguridad.

En Ecuador el Plan Nacional de Seguridad Integral 2014-2017 plantea como un objetivo “impulsar la investigación científica y la tecnología para la seguridad”. En particular respecto a la videovigilancia, se refiere que el Servicio Integrado de Seguridad (ecu-911) surgió como una respuesta del Estado “para la oportuna atención y respuesta a las emergencias y contribuir a través de la video vigilancia a contrarrestar el crimen mejorando la seguridad ciudadana”, 52 es decir, se alude al ecu-911 como una respuesta estatal que se apoya en la videovigilancia

En El Salvador la Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia 2014-2019 propone “implementar un sistema de vigilancia electrónica en las zonas de mayor incidencia delictiva para la prevención e investigación de delitos”. 53

En México, en la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, del Gobierno de la república, se definen criterios de distribución de los recursos federales en materia de seguridad, y entre ellos se considera el fortalecimiento de los sistemas de videovigilancia y geolocalización. Se plantea que “en la actualidad en una gran mayoría de ciudades y municipios del país no funcionan los sistemas de videovigilancia y geolocalización”, y que “no se cuenta con un adecuado esquema de mantenimiento y capacitación para los sistemas de videovigilancia y geolocalización ya instalados”. 54

En Nicaragua el Modelo Policial propone como cambio la “aplicación de nuevas tecnologías”, entre las que se considera el uso de videos, 55 aunque no se específica más al respecto.

Por su parte, en Venezuela se afirma que hay una falta de control respecto a los servicios de seguridad privada; “se puede comprobar este fenómeno en el desbordante crecimiento de los servicios privados de vigilancia, protección e investigación, que ofrecen desde el enrejado de las casas, puertas blindadas, alarmas, cámaras de video-filmación, hasta personal de seguridad”. 56

Sin embargo, se arguye que no necesariamente esta seguridad privada responde a la seguridad ciudadana, por lo que se requiere una revisión de la normativa que se adapte a las necesidades del país.

En Perú el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018 “Acuerdo Nacional por la Seguridad Ciudadana” propone “la creación del Centro Nacional de Video Vigilancia y Radio Comunicación para la Seguridad Ciudadana como plataforma de interoperabilidad a través de la Policía Nacional del Perú”. 57

Ésta es una de las propuestas en América Latina que proyecta un mayor desarrollo en materia de videovigilancia, incluso se orienta hacia la coordinación y la transterritorialización con fines de seguridad ciudadana.

A nivel local, en cada uno de los países también hay esfuerzos de planeación que, si bien no son del alcance de este texto, deben destacarse para mostrar que la planeación en América Latina se desarrolla con mayor intensidad a nivel local; pero como hemos identificado, no ha permeado a nivel nacional en todos los países de la región. En Buenos Aires el Plan de Acción de Gobierno 2012-2014, del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, enfatiza en que “la política de seguridad se basa en gran medida en tener controlado el espacio público con una amplia red en expansión de cámaras de seguridad”; 58 mientras que en México los hallazgos indican que tres cuartas partes de las entidades incluyen en su planeación local la videovigilancia. 59

La videovigilancia en las ciudades latinoamericanas “aparece fuertemente asociada con la cuestión de la inseguridad, y ha ganado un notable protagonismo no sólo en planificaciones de gobierno, sino también en la agenda mediática y en las más recientes campañas electorales”. 60

Los políticos con aspiraciones a obtener cargos públicos promueven el uso de estas tecnologías de vigilancia como una forma de paliar la inseguridad, lo que apuntala la relevancia de la planeación y de la regulación en la materia.

6. La regulación de la videovigilancia en América Latina

En general, se observa que en América Latina prevalece el rezago en materia de regulación de la videovigilancia en comparación con otras regiones del mundo que desde hace décadas cuentan con un marco jurídico. Destacan Estados Unidos, Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Holanda, Nueva Zelanda, Reino Unido y Suecia, 61 que cuentan con marcos jurídicos en la materia.

En España, desde 1997 existe la Ley Orgánica 4/1997, que regula la utilización de videocámaras por las fuerzas y cuerpos de seguridad en lugares públicos. 62

En contraparte, en América Latina son pocos los esfuerzos para regular. México, como uno de los países pioneros en la implementación de sistemas masivos de videovigilancia en América Latina, no cuenta con una ley nacional, únicamente hay marcos normativos a nivel local, como la Ley que Regula el Uso de Tecnología para la Seguridad Pública del Distrito Federal, 63 que no necesariamente contempla los requerimientos específicos de la videovigilancia.

En los avances cabe resaltar el caso de Perú, que desde 2015 cuenta con legislación en ámbitos de uso público o comercial, se trata del Decreto Legislativo Nº 1218, que reglamenta el uso de cámaras de videovigilancia. En esta disposición “se establece el uso de estos dispositivos tecnológicos en bienes de dominio público, vehículos de servicio de transporte público de pasajeros y establecimientos comerciales abiertos al público con un aforo de cincuenta (50) personas o más”. Particularmente destaca el artículo 10, en el que se señala que “las cámaras de videovigilancia no deben captar o grabar imágenes, videos o audios de espacios que vulneren la privacidad o intimidad de las personas”, 64 lo que muestra que la ley protege uno de los derechos que puede ser vulnerado con el uso de la videovigilancia.

Además, en marzo de 2018 se publicó el reglamento que señala que la instalación y administración de las cámaras de videovigilancia se debe realizar “en función a los planes distritales de seguridad ciudadana, para lo cual se deberá coordinar permanentemente con la Policía Nacional del Perú los aspectos sobre seguridad y orden interno”. 65

En Argentina, de acuerdo con Cejas y González, existen dos marcos jurídicos que regulan la videovigilancia, pero están relacionados con la Protección de Datos Personales. 66

De manera específica, en la provincia de Buenos Aires existe la Ley 14050 de Cámaras de Seguridad, que mandata la instalación de cámaras en los accesos y egresos de los “locales donde se realicen actividades bailables y/o similares”, 67 y además se establece que estas cámaras deberán cumplir con requisitos mínimos establecidos.

Si bien en Latinoamérica la implementación masiva de las cámaras fue mucho más tardía que en otras regiones del mundo, esto no exenta de la responsabilidad a los gobiernos y órganos legislativos, debido a que existe la necesidad social de legislar en la materia, principalmente para contrarrestar las potenciales violaciones a los derechos humanos en las que puede incurrir la videovigilancia. Sin legislación que regule ni designe a alguna autoridad encargada de la protección de los derechos fundamentales, se genera un contexto propicio para la vulneración de estos derechos.

7. Conclusiones

En Latinoamérica hay un incremento notable del despliegue de la videovigilancia en las ciudades, como un mecanismo utilizado por los gobiernos con fines de seguridad ciudadana. Es evidente que este crecimiento continuará en los próximos años, como también han advertido los expertos en el tema. 68

Por ello, es necesario avanzar en los procesos de planeación y regulación en todos los países de la región para evitar contextos que vulneren los derechos humanos que potencialmente pueden ser afectados por la videovigilancia.

En esta investigación hay evidencia de que los gobiernos latinoamericanos consideran la videovigilancia como una herramienta potencial en materia de seguridad ciudadana, y la han implementado como parte de la estrategia local y nacional. Además, han construido narrativas en las que comparten, a través de la comunicación oficial, los “beneficios” que legitiman esta videovigilancia, a la vez que la socializan de diversas formas para presentarla a públicos específicos y a la sociedad en general.

Sin embargo, se observa que hay una amplia brecha entre el uso de la videovigilancia y la planeación que permita orientar los esfuerzos hacia la política pública de seguridad ciudadana. Si bien con la información aquí compilada no es posible hacer un análisis comparado entre variables, debido a que las referencias hacia la videovigilancia en sus respectivos programas nacionales de seguridad o equivalentes son concisas, sí es posible saber que ocho de los países de la región integran la videovigilancia como parte de la planeación nacional. Entre ellos, Perú es el país que presenta la propuesta con mayor desarrollo orientada a la coordinación, interoperabilidad y transterritorialización con fines de seguridad ciudadana.

En el diseño de políticas públicas es imprescindible la planeación, porque en ella se definen las acciones que ha de seguir la acción pública, y es un componente fundamental de la gestión de los gobiernos. La planeación de la videovigilancia en América Latina debería formar parte de los programas de seguridad de todos los países de la región, considerando que se usa cotidiana y permanente, y que los resultados apuntan a que este crecimiento continuará al alza en los próximos años.

La planeación debe orientarse hacia iniciativas que contribuyen al diseño de una política pública de videovigilancia con fines de seguridad ciudadana, que desde lo local eventualmente permita articular una estrategia nacional como la propuesta de Perú, de crear un Centro Nacional de Video Vigilancia, o incluso un posicionamiento regional como la Carta para el Uso Democrático de la Videovigilancia, publicada por el Foro Europeo para la Seguridad Urbana, en la que los gobiernos latinoamericanos, a partir de un entendimiento común, orienten el uso, la regulación y la cooperación en la materia.

Además, la planeación debe incluir, en la medida de lo posible, innovaciones tecnológicas como el uso de los drones, que “en América Latina se están utilizando tanto para asuntos de agricultura como para video-vigilancia”. 69

En este mismo sentido, parte fundamental de la implementación de esta política pública es el diseño del marco jurídico que regule los fines de la videovigilancia, sus alcances, los objetivos y las restricciones, entre otros tantos temas fundamentales para su operación en las ciudades. De lo contrario, existirán vacíos legales que permitan la vulneración de los derechos humanos, así como abusos por parte de las autoridades, que podrían usar la videovigilancia como “un aparato de control” 70 y no como mecanismo de seguridad ciudadana.

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Notas

1 Cfr. Dammert, Lucía, Innovaciones tecnologías para la seguridad en América Latina, Universidad de Santiago de Chile, Motorola Solutions Foundation, 2015.

2 Lechner, Milton, Tecnologías aplicadas a la seguridad ciudadana: desafíos para la justicia transicional ante nuevos mecanismos de control social, Divilgatio, Argentina, 2016, p. 5.

3 Carrión, Fernando; Pontón, Jenny y Armijos, Blanca, 120 estrategias y 36 experiencias de seguridad ciudadana. Vol. 1, Ecuador, Flacso, 2009, p. 13.

4 Ibid., p. 29.

5 Cfr. Jasso, Carmina, Uso y regulación de la videovigilancia con fines de seguridad nacional en México: entre el ser y el deber ser, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 2019.

6 Draper, Robert, Te observan todo el tiempo, National Geographic, febrero de 2018, p. 35.

7 Lio, Vanesa Gisela, La ciudad tecnologizada: videovigilancia, espacio público y campañas electorales, Argentina, Conicet Digital, 2015, p. 50.

8 Cfr. Hesseling, René, Displacement: A review of the empirical literature, en R. V., Clarke (ed.), Crime Prevention Studies, vol. 3, Monseny, ny, Criminal Justice Press, 1994, pp. 197-230.

9 Lio, Vanesa, Ciudades, cámaras de seguridad y video-vigilancia: estado del arte y perspectivas de investigación, Astrolabio, 2015, núm. 15, p. 283.

10 Lechner, Milton, op. cit., p. 6.

11 Arteaga, Nelson, Regulación de la videovigilancia en México. Gestión de la ciudadanía y acceso a la ciudad, Espiral (Guadalajara), 2016, vol. 23, núm. 66, p. 196.

12 Arteaga, Nelson, Doing Surveillance Studies in Latin America: Insecurity context, Surveillance and Society, Canadá, vol. 13, núm. 1, 2015, p. 79.

13 Según un comunicado difundido por la comuna en sus redes sociales: “Los contribuyentes y empresas establecidos en el municipio de Santa Tecla pagarán indefinidamente un nuevo cargo en su factura de energía eléctrica que les impuso el concejo municipal para dar sostenimiento a un sistema de videovigilancia llamado Escudo Tecla, que fue inaugurado el pasado 21 de febrero con 300 cámaras, y para reforzar el Cuerpo de Agentes Municipales (camst). Por el ‘moderno sistema’ destinado a estimular la prevención del delito y la convivencia ciudadana en el municipio, los contribuyentes ya están pagando entre $0.50 y $2.50 mensualmente; mientras que las empresas cancelan de $5.00 a $100.00”. Véase: Alcaldía de Santa Tecla cobra tasa a usuarios por videovigilancia, La Prensa Gráfica, El Salvador, 13 de abril de 2017.

14 Lio, Vanesa, op. cit., p. 275.

15 Arteaga, Nelson, op. cit., p. 194.

16 Vélez, Alejandro, Efectos y consecuencias del 11-S. Una perspectiva ético-política, tesis doctoral, Institut Universitari de Cultura Departament D’humanitats, 2011, p. 18.

17 Draper, Robert, op. cit.

18 Ibidem.

19 Vélez, Alejandro, op. cit., p. 166.

20 Lio, Vanesa, op. cit., p. 273.

21 Ibidem

22 Arteaga, Nelson, op, cit., p. 80.

23 Cfr. Abela, Andréu, Las técnicas de análisis de contenido: una revisión actualizada, Fundación Centro de Estudios Andaluces, 2002

24 Si bien la variedad de categorías en una investigación es diversa, en esta investigación se definió como principal motor de búsqueda y codificación la palabra videovigilancia, que en algunos casos se registra como video vigilancia. También se recurrió a la búsqueda de la palabra cámara, cctv, que en ocasiones aludía al equipamiento básico de un sistema de videovigilancia.

25 Para registrar y sistematizar la información pertinente sobre la videovigilancia en las distintas fuentes de consulta se procedió al análisis de la información con apoyo del software de análisis cualitativo NVIVO.

26 El rango de publicación de los programas consultados corresponde a 2010-2019.

27 Moreno Galvez, Javier, Representaciones sociales de la tecnología. El estudio de caso de la red Guadalinfo, H-ermes. Journal of Communication, 2016, núm. 7, p. 142.

28 La base de datos de esta investigación sistematizó casos de uso y socialización de la videovigilancia en los países de América Latina en el periodo comprendido entre 2015-2018. Aquí sólo se presentan aquellos que se consideran más relevantes y representativos de la categorización que se expone

29 Andina Difusión, Lima tendrá 300 cámaras de videovigilancia adicionales para luchar contra delincuencia, Andina Difusión, Lima, 13 de enero de 2018.

30 Lio, Vanesa, op. cit., p. 293.

31 Presidencia de la República de Uruguay, Cinco años de sistema de videovigilancia erradicaron 4 de cada 5 hurtos en Ciudad Vieja y 73 % de las rapiñas, Noticias, 7 de diciembre de 2017.

32 Ibidem

33 Martínez, Carlos y Hurtado Vera, Guido, Nuevas tecnologías y construcción de representaciones sociales, Zona Próxima, núm. 6, 2005, p. 18.

34 Disponible en el sitio https://trends.google.com.mx/. “En este sitio, los usuarios pueden consultar de forma gratuita el volumen de búsqueda de cualquier término obteniendo un resultado normalizado de la frecuencia relativa de búsqueda de ese término en el período considerado. Esta herramienta está disponible para búsquedas desde el año 2004, a nivel de país o región, y con una base semanal o mensual”. Véase, Orellano, Pablo Wenceslao, et al., Uso de la herramienta Google Trends para estimar la incidencia de enfermedades tipo influenza en Argentina, Cadernos de Saúde Pública, 2015, vol. 31, p. 692

35 Consulta realizada en Google Trends respecto a “los últimos 12 meses” (al 3 de noviembre de 2018). Los porcentajes refieren el nivel de consulta; un mayor porcentaje refleja mayor interés por parte de la sociedad en internet.

36 Presidencia de la República de Uruguay, op. Cit

37 United Nations Office on Drugs and Crime, Manual sobre la aplicación eficaz de las Directrices para la prevención del delito. Serie de Manuales sobre Justicia Penal. Oficina de las Naciones Unidas en Viena, 2011, p. 10

38 Frühling, Hugo, La eficacia de las políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina y el Caribe: Como medirla y como mejorarla. Inter-American Development Bank, 2012, p. 88.

39 Ministerio del Interior de Perú, Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, Acuerdo Nacional por la Seguridad Ciudadana, Perú: Gobierno de la República del Perú, 2013. El comunicado oficial que acompañó esta actividad refiere que la videovigilancia, además de “reducir los altos índices delincuenciales y ejecutar acciones de seguridad ciudadana con mayor rapidez y eficacia en puntos críticos”, permitirá “controlar el orden público y actuar de inmediato. También se podrán obtener mejores imágenes para la identificación de personas sospechosas de algún ilícito”

40 Gobierno de El Salvador, Gobierno busca articulación con alcaldías en sistemas de video vigilancia y prevención de la violencia, Gobierno de El Salvador, San Salvador, 10 de junio de 2015.

41 Arteaga, Nelson, op. cit., p. 228.

42 Presidencia de la República de Uruguay, op. cit.

43 En 2018, públicamente se reconoció que la donación también incluyó 3,956 elementos, entre los que se consideran equipos de seguridad, computadoras, discos duros, sistema integrado de manejo de video, entre otros, que en total suman una inversión de cinco millones de dólares. Cfr. Bonilla, Javier, China dona a la Policía Nacional Uruguaya casi 4000 cámaras y sistemas audiovisuales, Defensa, Uruguay, 25 de abril de 2018.

44 Ibidem.

45 Miklos, Tomás, Las decisiones políticas: de la planeación a la acción, México, Siglo XXI, 2000, p. 9

46 Frühling, op. cit., p. 46

47 Carrión define que “la noción del Gobierno de la Seguridad Ciudadana hace referencia a las regulaciones, garantías y actividades que el Estado —mediante acciones de política pública— debe construir para la convivencia interpersonal, que como derecho le asiste a la ciudadanía, y tiene que ver con los actores institucionales (Policía, Justicia, Municipio) y sociales (medios de comunicación, universidades), con las políticas aplicadas (sociales, económicas) y con las normas legales diseñadas (leyes, ordenanzas) en la perspectiva de contar con una propuesta de largo plazo (política de Estado) nacida y asumida por el colectivo social y político (consenso social)”. Véase: Carrión, Pontón y Armijos, op. cit., p. 13.

48 Estado Plurinacional de Bolivia, Plan de Desarrollo Económico y Social 2016-2020, En el marco del Desarrollo Integral para vivir bien, Rumbo a la Agenda Patriótica 2025, Bolivia, 2016, p. 165.

49 Ibidem.

50 Ministro de Defensa Nacional de Colombia, Política de Defensa y Seguridad, Todos por un nuevo país, Colombia, 2015.

51 Presidencia de la República de Costa Rica, Política Integral Sostenible y de Seguridad Ciudadana y de Promoción de la Paz Social, Costa Rica, 2011, p. 51.

52 Ministro Coordinador de Seguridad de Ecuador, Plan Nacional de Seguridad Integral 2014-2017, Quito, Ecuador, 2014, p. 32.

53 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública de El Salvador, Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia 2014-2019, El Salvador, 2014.

54 Gobierno de México, Decreto por el que se aprueba la Estrategia Nacional de Seguridad Pública del Gobierno de la República, México, Diario Oficial de la Federación, 2019.

55 Policía Nacional de Nicaragua, Modelo Policial de Nicaragua, Managua, Nicaragua, 2011

56 Gobierno de Venezuela, Gran Misión a toda vida Venezuela, Caracas, 2012, p. 58.

57 Ministerio del Interior de Perú, Reglamento del uso de las cámaras de video vigilancia dispuesto por la Ley N° 30120 y el Decreto Legislativo N° 1218, en el portal institucional del Ministerio, Lima, 28 de marzo de 2018.

58 Lechner, op. cit., p. 8

59 Cfr. Jasso, Carmina, Hacia la transterritorialización de la política pública de videovigilancia en México, Anuario de Espacios Urbanos, México, uam-a, 2018.

60 Lio, op. cit., p. 53.

61 Cfr. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Norma Técnica para Estandarizar las características técnicas y de interoperabilidad de los sistemas de videovigilancia para la seguridad pública, México, Centro Nacional de Información, 2017, pp. 162-164.

62 Jefatura del Estado, Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos, España, Boletín Oficial del Estado, núm. 186, de 5 de agosto de 1997. Esta Ley tiene por objeto regular la utilización de las fuerzas y cuerpos de seguridad de videocámaras “para grabar imágenes y sonidos en lugares públicos, abiertos o cerrados, y su posterior tratamiento, a fin de contribuir a asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como de prevenir la comisión de delitos, faltas e infracciones relacionados con la seguridad pública”. La ley en comento establece las garantías de los ciudadanos en cuanto a las “sucesivas fases de autorización, grabación y uso de las imágenes y sonidos obtenidos conjuntamente por las videocámaras”. Véase: artículo 1

63 Esta ley se publicó en 2008, y regula “la ubicación, instalación y operación de equipos y sistemas tecnológicos” y “la utilización de la información obtenida por el uso de equipos y sistemas tecnológicos en las materias de seguridad pública y procuración de justicia”.

64 Ministerio del Interior de Perú 2015, Decreto Legislativo que regula el uso de las cámaras de videovigilancia, Decreto Legislativo Nº 1218, Diario Oficial El Peruano, 23 de septiembre de 2015.

65 Ministerio del Interior de Perú, Reglamento del uso de las cámaras de video vigilancia dispuesto por la Ley N° 30120 y el Decreto Legislativo N° 1218, en el portal institucional del Ministerio, Lima, 28 de marzo de 2018. 22

66 Cejas, Eileen; González, Carlos César, Estado de la normativa sobre video vigilancia en Argentina y su relación con la protección de datos personales, Simposio Argentino de Informática y Derecho (SID 2015)-JAIIO 44, Rosario, 2015.

67 Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, Ley 14050 Cámaras de Seguridad, Argentina, 4 de noviembre de 2009.

68 Arteaga, Nelson, op. Cit

69 Becker, Sebastian, Drones en América Latina: industria, discursos y violaciones de los derechos humanos, 5° Simposio Internacional lavits | Vigilancia, Democracia y Privacidad en América Latina: Vulnerabilidades y resistencias, 29 y 30 de noviembre al 1 de diciembre de 2017, Santiago, Chile, p. 185.

70 Rojas, Jesús, Mecanismos de videovigilancia en la sociedad de la información, uoc Papers, Revista sobre la Sociedad del Conocimiento, 2007, núm. 5, p. 6

* Artículo de Investigación

Notas de autor

** Investigadora en el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

(carmina.jasso@sociales.unam.mx), https://orcid.org/0000-0002-8036-11266