Ágora
Análisis de los Tratados, Acuerdos no Normativos y Comunicados conjuntos España-Marruecos, 2017-2018
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Las relaciones bilaterales entre España y Marruecos, ampliamente trata- das desde perspectivas tan diversas como la política, la sociología o la historia, se han caracterizado por la oscilación entre el entendimiento y la tirantez según factores circunstanciales que han influido en los intereses de ambos países2. No obstante, es más que evidente que en lo que concierne a la política
exterior española, Marruecos es un socio prioritario3 para la cooperación en materia de seguridad, inmigración, medio ambiente y comercio4. Sin ir más lejos, el V Plan Director de la Cooperación Española para 2018-20215 por el que se asientan las bases de la Cooperación española con respecto al exterior, no solo incluye a Marruecos entre los países socios de la cooperación espa- ñola como «país de asociación de renta media», sino que también será uno de los países prioritarios para recibir recursos de cooperación bilateral española6. El objetivo del presente trabajo es doble desde el momento en que pre- tende, en primer lugar, continuar con la compleja labor de reunir y actualizar la lista de documentos - en ocasiones de difícil acceso -, ya abordada pre- viamente por los Doctores Alejandro del VAlle GÁlVez y Juan Domingo TORRejÓn ROdRíGuez en su libro España y Marruecos: Tratados, Declaraciones y Memorandos de entendimiento (1991-2013), y por quien suscribe en «Análisis de los Tratados, Acuerdos no normativos y Comunicados conjuntos hispa- no-marroquíes (2013-2016)»7 y, en segundo lugar, analizar jurídicamente las relaciones bilaterales entre España y Marruecos a través de los tratados, me- morandos y acuerdos no normativos adoptados por ambos países durante
los años 2017 y 2018 en los ámbitos circunscritos a las materias en las que mantienen viva la cooperación bilateral.
Debemos decir que, a pesar de las numerosas reuniones entre represen- tantes de ambos países y al igual que ocurría en el periodo comprendido entre 2013 a 2016, destaca la inexistencia de Tratados internacionales jurídicamente vinculantes. Dentro de los posibles factores que influyen directamente en la política exterior de ambos países se encuentran los cambios de Gobierno su- fridos tanto por España en junio de 2018 y en Marruecos abril de 20178, así como la adopción de los acuerdos de pesca con la Unión Europea y la posi- ción geoestratégica fundamental de Marruecos en la gestión de la inmigración irregular hacia Europa. No obstante, sí que podemos afirmar que las rela- ciones entre España y Marruecos continúan siendo fluidas en el periodo de tiempo analizado, y es que esa ausencia de acuerdos jurídicamente vinculantes se ha traducido, por el contrario, en la adopción de los memorandos de enten- dimiento y otras declaraciones conjuntas que analizaremos a continuación.
A pesar de que no existan nuevos Tratados Internacionales entre España y Marruecos jurídicamente vinculantes, sí nos parece oportuno dejar apuntado las novedades producidas con respecto a tratados ya firmados anteriormente. En este sentido, el 18 de julio de 2018 tuvo lugar la entrada en vigor del Conve- nio de Asociación Estratégica en materia de Desarrollo y de Cooperación Cultural, Educa- tiva y Deportiva entre el Reino de España y el Reino de Marruecos, hecho “ad referendum” en Rabat el 3 de octubre de 20129, y del Canje de Notas Verbales interpretativas de determinados artículos, por ser esta la última fecha de las notas diplomá- ticas a través de las cuales las Partes se informaron del cumplimiento de las formalidades que necesitaban ser llevadas a cabo en las legislaciones internas. Este Tratado, recordamos10, tiene el objetivo de crear un marco general de asociación para el desarrollo y la cooperación cultural, educativa, científica y deportiva a través de la realización de proyectos conjuntos y del intercambio
de instrumentos de subvención, asistencia técnica, cooperación financiera y
apoyo presupuestario entre ambas partes.
Tal y como hemos apuntado, la opción más utilizada por España y Marruecos para cooperar en sus relaciones bilaterales, es la asunción de obligaciones no jurídicamente vinculantes a través de Memorandos de entendimiento, Declaraciones de intenciones o Convenios conjuntos11. Este tipo de acuerdos se caracteriza, principalmente, por la voluntad expresa de las partes de no someterlos a Derecho Internacional ni considerarlos como fuente jurídica12. Además, el grado de intensidad por la que ambos países asumen obligaciones es mucho menor, más flexible y menos restrictivo de su soberanía.
En el periodo de finales de 2016 a 2018, los Memorandos y acuerdos no jurídicamente vinculantes que se han adoptado han versado sobre la gestión de la reserva de la biosfera intercontinental del Mediterráneo, cooperación administrativa y técnica en el ámbito judicial, cooperación entre las mutuali- dades de funcionarios civiles de ambos países y sobre la energía nuclear.
El presente Memorando fue firmado por el consejero de Medio Ambien- te y Ordenación del Territorio, el Alto Comisariado de Aguas y Bosques y Lucha contra la Desertificación de Marruecos, el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y la Junta de Andalucía, coincidiendo con la celebración de la Conferencia de las Partes de la Convención de Nacio- nes Unidas para el Cambio Climático (COP22) en Marrakech.
El objetivo de este Memorando es reforzar el intercambio de acciones entre los países en relación con la Reserva y darle una continuidad de al me- nos 10 años. Además, ha sido adoptado en el marco del Programa “Hombre y Biosfera”13 2015-2025 y del Plan de Acción de Lima 2016-202514 y sirve para impulsar la fase del Plan de Acción, la continuidad del Comité Mixto y la creación del Órgano de Participación Transfronterizo de la Reserva.
La Reserva de la Biosfera Intercontinental del Mediterráneo Andalucía (España) – Marruecos fue declarada por la UNESCO en octubre de 2006 como reconocimiento de unos valores patrimoniales particulares debido a su medio físico, historia y cultura que caracteriza el Mediterráneo occiden- tal. Fruto de la colaboración institucional continua entre ambos países y, es- pecialmente, del Plan de Acción que impulsaba desde 2006 hasta 2015 los programas, acciones y proyectos relacionados con la preservación de los re- cursos naturales y el desarrollo territorial sostenible, la Reserva ha superado la primera evaluación decenal del Consejo Internacional de Coordinación del Programa MaB UNESCO por el cumplimiento de todas las determinaciones del Marco Estatutario de las Reservas de la Biosfera15.
Este Memorando de entendimiento fue firmado por el Ministro de Justi- cia marroquí y su homólogo español con el objeto de fortalecer las relaciones de cooperación administrativa y técnica en el ámbito judicial. En concreto, este objetivo se realizará a través del intercambio de visitas, experiencias y de
buenas prácticas con el fin de apoyar el dinamismo de la reforma del sistema de justicia en Marruecos16. El compromiso que adquieren ambos países pasa por el intercambio de informaciones y conocimientos relativos a la organi- zación administrativa y judicial, de los juzgados y tribunales de sus respecti- vas estructuras jurisdiccionales, así como en materia de modernización de la administración de Justicia a través de nuevas tecnologías. La colaboración se hará especialmente intensa en materia de lucha contra la corrupción, el cri- men organizado, el cibercrimen17, el terrorismo y la trata de seres humanos.
En la reunión de la que nace este memorando, el Ministro de Justicia espa- ñol de entonces, Rafael Catalá, trasladó su compromiso de apoyar los esfuer- zos de Marruecos en su proceso de consolidación institucional en materia de Justicia, felicitando a su homólogo por las reformas llevadas a cabo en el sistema judicial marroquí, por ejemplo con la creación del Consejo Superior del Poder Judicial en Marruecos y de la Corte Constitucional, en cuya puesta en marcha ha colaborado la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)18.
El presente Memorando de entendimiento fue firmado por el Director General de MUFACE y el Presidente de la MGPAP en el marco de las Jorna- das sobre la Gobernanza Mutualista en África que tuvieron lugar en Rabat los días 1 y 2 de diciembre de 2017. Pretende establecer los mecanismos de coo- peración entre ambos organismos para promover el mutualismo, mediante la formación y el intercambio de información. Este Memorando sirve como
marco de para la colaboración en el diseño de productos que garanticen a los ciudadanos el acceso a la atención médica de calidad a un coste moderado y para fortalecer las capacidades técnicas, prestaciones y procedimientos de cada firmante19.
Este Memorando sobre cooperación en materia de energía nuclear fue firmado entre el presidente del Consejo de Seguridad Nuclear español y la Agencia Marroquí para la Seguridad Nuclear y Radiológica de Marruecos. Este acuerdo destaca, sobre todo, por ser el primer texto adoptado entre los dos países en el ámbito de la energía nuclear, a pesar de que ambos países ya llevaran un extenso recorrido de cooperación fuera de cualquier marco bilateral.
El objetivo principal es, además de incrementar la colaboración entre los dos organismos reguladores de los dos países firmantes, establecer un marco de intercambio de información, durante un periodo inicial de cinco años, en materia de seguridad nuclear y regulación. El mencionado intercambio de información incluye la experiencia operativa y las lecciones aprendidas de los accidentes nucleares, la gestión de las emergencias y de los residuos radioac- tivos, y la comunicación en situaciones de crisis, la reducción del riesgo de accidentes severos y la mitigación de sus consecuencias o la investigación y el desarrollo20.
A pesar de las numerosas reuniones que han tenido lugar entre España y Marruecos durante el periodo analizado, pocos han sido los documentos
conjuntos que han surgido entre ambos países, destacando sobre todo la exis- tencia de notas de prensa recogiendo los resultados, más que la firma de Declaraciones conjuntas. Sin embargo, hemos podido reunir los eventos con más trascendencia que han derivado en declaraciones conjuntas, en este caso, en materia de energías renovables, cooperación interparlamentaria, inmigra- ción e integración y justicia.
Esta declaración, que se firmó con ocasión de la COP22 en Marrakech sobre el Cambio Climático, fue firmada por el entonces Ministro de Ener- gía, Turismo y Agenda Digital junto con los representantes de Marruecos, Portugal, Francia y Alemania. Si bien en esta declaración no solo participan Marruecos y España, consideramos que tiene importancia su mención en nuestro trabajo por cuanto que se enmarca en la estrategia del Gobierno español de profundizar la interconexión del mercado español. Y es que Ma- rruecos solo está interconectado con la Unión Europea a través de España, por lo que esta declaración pretende revertir cualquier obstáculo que impida un mayor intercambio de electricidad. La participación de España en esta Declaración es clave puesto que a medida que se analicen los aspectos legales, técnicos, económicos, medioambientales, etc. que limitan el intercambio de electricidad, España vería reducidos los costes del sistema eléctrico, favore- ciendo más la integración de una energía renovable con más calidad y más seguridad en el suministro21.
Como colofón al IV Foro Parlamentario Hispano-Marroquí que tuvo lu- gar los días 19 y 20 de abril de 2018, las delegaciones de las Cortes Generales
de España y del Parlamento del Reino de Marruecos (Cámara de Represen- tantes y Cámara de Consejeros). En la misma, las partes, además de reconocer el carácter estratégico de la relación bilateral entre ambos países, destacan el papel primordial que tienen en el espacio euromediterráneo a la hora de garantizar la paz, la seguridad y la estabilidad en la región con la cooperación en la lucha contra el terrorismo. Se menciona también la condición de primer socio comercial y energético de Marruecos por parte de España, y a Marrue- cos como el segundo mercado de España fuera de la Unión Europea.
En el ámbito de la inmigración y la movilidad, ambos países se congra- tulan por tener una cooperación bilateral ejemplar, a través de la “Estrategia Nacional de Migración y Asilo” impulsada por Marruecos, a la que España ha contribuido, y el proyecto “Convivir juntos y sin discriminación”, todo ello en un contexto de crisis migratoria en el Mediterráneo. Tanto España como Marruecos se comprometen a seguir luchando contra la inmigración irregu- lar y el crimen organizado a través de estrategias de acción coordinadas y la adopción de legislaciones adecuadas.
También se dedica un apartado a la cooperación cultural y social, ha- ciendo mención de los progresos de Marruecos en el establecimiento de la descentralización avanzada, el impulso de los contactos con la sociedad civil de ambos países fomentando los intercambios culturales y educativos entre ambos países. Las partes se comprometen a fomentar la ampliación de la coo- peración universitaria España Marruecos, promoviendo el uso de la lengua y la cultura españolas en Marruecos, a través de la red de Institutos Cervantes. El objetivo primordial de los Parlamentos es el acercamiento entre ambos reinos y para ello el Foro Parlamentario adquiere importancia en el momento en que constituye un espacio de encuentro, diálogo, escucha y debate para tratar temas bilaterales de gran relevancia. Afirman, entonces, la creación de un mecanismo especial cuyo objetivo debe ser elevar los acontecimientos del
foro hacia un nivel cualitativo cultural y fomentar la memoria conjunta.
Recordamos que este es el IV foro Interparlamentario que se celebra entre España y Marruecos, habiendo sido analizados el II y el III en las páginas 198 y 403 de «Análisis de los Tratados, Acuerdos no normativos y Comunicados conjuntos hispano-marroquíes (2013-2016)», que ya hemos mencionado an- teriormente.
Este foro sobre inmigración e integración fue organizado por el Ministe- rio Encargado de las Comunidades Marroquíes Residentes en el Extranjero y Asuntos de la Migración junto con la Secretaría General de Inmigración y Migración de España23.
El lema que ha encabezado este foro ha sido “Aprender a vivir juntos” para resaltar la necesidad de alcanzar una verdadera integración entre ambas fronteras. El foro ha creado un espacio conjunto donde representantes de las administraciones y de la sociedad civil de las dos orillas han puesto en común los conocimientos y las experiencias que son fundamentales para potenciar al máximo el efecto positivo de la inmigración entre España y Marruecos.
Los datos siguen alumbrando que los dos países se encuentran en una situación idónea para promover la inmigración, y que en ningún caso debe ser considerada como un problema. Son cada vez más españoles los que de- ciden buscar destino profesional en Marruecos, y los marroquíes suponen actualmente el 15,25% de la población extranjera residente en España. El fenómeno de la integración que promueve este foro facilitaría la movilidad y la reducción de las diferencias culturales y religiosas, actuando en el ámbito educativo para normalizar las costumbres, los valores y las diferentes prácti- cas religiosas24.
El primer Foro de estas jornadas se celebró en noviembre de 2015, en
Madrid.
En esta Conferencia el Ministro de Justicia marroquí y su homólogo es- pañol firmaron un Plan de Acción para los años 2018-2019 que tiene como objetivo fortalecer la cooperación judicial entre los dos Ministerios en virtud del Memorando de Entendimiento firmado entre ambas partes el 5 de junio
de 2017 en Rabat que hemos analizado anteriormente; así como implemen- tar las recomendaciones de la reunión de la Comisión Mixta Consultiva en materia de asuntos civiles y penales celebrada en Rabat, los días 19 y 20 de febrero de 2018. Este plan de acción sirve de base a ambos Ministerios para compartir buenas prácticas e intercambiar experiencias mutuas en el área de la administración de Justicia25.
Tal y como hemos podido comprobar, las relaciones bilaterales entre Es- paña y Marruecos, lejos de frenarse, sigue dando sus frutos mediante una cooperación estrictamente sectorial y encabezada por distintos actores públi- cos de ambos reinos. De ahí que no existan nuevos Tratados Internacionales jurídicamente vinculantes pero sí numerosas reuniones y foros en los que ya no solo participan los representantes de los Ministerios sino que se abren a la sociedad y a otros actores públicos.
Por ejemplo, debemos destacar aquí la cooperación regional existente en- tre Andalucía y el norte de África, cooperación que se enmarca en el Pro- grama Operativo de Cooperación Transfronteriza España – Fronteras exte- riores del año 200826 y cuya continuidad ha quedado patente con la firma de un acuerdo específico de colaboración con el Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional (Famsi) dentro del plan Andaluz de Coo- peración para el Desarrollo 2015-2018 en el que se destinan fondos para un proyecto en Marruecos, donde se promoverá la democracia local y participa- tiva en Berkane y Oujda. El objetivo principal de ese proyecto es reforzar la relación de la sociedad civil con las entidades locales mediante el desarrollo de herramientas de control y rendición de cuentas27.
A nivel estatal, el propio Ministro español de Asuntos Exteriores actual, afirmó que Marruecos y España no son solamente países amigos y vecinos, sino socios estratégicos vinculados por relaciones basadas en el respeto, el diálogo y la confianza mutua28. Si tomamos como referencia los acuerdos y memorandos adoptados, la cooperación entre España y Marruecos sigue te- niendo por objeto el sector de la Administración Pública, el medio ambiente y el comercio, centrándose este en el sector de las energías renovables. Además, durante el año 2017 las relaciones entre las infraestructuras públicas marro- quíes con el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Tribunal Constitucional, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social-SGIE-, Dirección General de la Administración Penitenciaria y la Reinserción, el Ministerio de Justicia, etc29 siguen siendo fructíferas en tanto en cuanto suponen un inter- cambio enorme de experiencias y apoyo institucional.
Y es que, a pesar de las diferencias históricas y las cuestiones que siguen siendo objeto de conflicto30, España y Marruecos constituyen pilares funda- mentales en la región del Mediterráneo para compartir esfuerzos en ámbitos como la lucha contra el terrorismo, la seguridad y la inmigración. Pero tam- bién para desarrollar aún más las infraestructuras democráticas marroquíes y promover la integración tanto de españoles y marroquíes en ambos lados de la frontera.
