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La corrupción en las campañas políticas en México
Corruption in political campaigns in Mexico
Revista latinoamericana de investigación crítica, vol.. V, núm. 8, 2018
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales

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Resumen: La corrupción es endémica y sistémica en México. Durante la larga época de la hegemonía del PRi, la utilización de recursos públicos para alimentar redes clientelares y favorecer al partido gobernante fue una práctica recurrente y tolerada por los ciudadanos. Con la llegada de la democracia y los avances en materia de transparencia y protección de los derechos humanos, la corrupción ganó visibilidad y hoy la sociedad está indignada con ella y con su otra cara, la impunidad. Los grandes escándalos de corrupción en los ámbitos federal y locales se vinculan a las campañas políticas y aunque hay investigaciones penales en curso en manos de la Fiscalía para Delitos Electorales, FEPADE, siguen sin imponerse castigos ejemplares.

Por ello, la demanda social en contra de la corrupción en campañas políticas se ha enfocado al instituto Nacional Electoral, INE, que es la autoridad que organiza los comicios y fiscaliza el dinero de los partidos. El INE carece de las herramientas técnicas y de inteligencia financiera para investigar y sancionar actos de corrupción en elecciones y ello ha provocado desconfianza en la organización electoral, poniendo en riesgo la credibilidad de los resultados de la elección de este año.

Abstract: Corruption in Mexico is endemic and systemic. During the protracted period of the PRI hegemony, public resources were often used to maintain clientelistic networks that favored the government party, however such activities were fully tolerated by the people because there was no political competitiveness. When transition to democracy was achieved and laws on transparency and human rights were passed in Congress, corruption and impunity became more visible and unacceptable for citizens. The famous scandals of corruption that came to light both at the federal and local levels have been associated with electoral campaigns and although the Electoral Prosecutor has initiated.

Some criminal investigations, no sanctions have been imposed yet and public opinion has turned to the electoral authority to demand for effective results because INE organizes elections and audits party finances. However, the electoral institute lacks the technical and intelligence skills to fulfill such a social claim, and this may lead to mistrust in the results of the 2018 election.

Keywords: Corrupción , impunidad , Redes clientelares , Fiscalización , Delitos electorales , investigación penal , Desconfianza, Corruption , Impunity , Political campaigns , Party finances auditing , Electoral crimes , Mistrust clientelistic networks , criminal investigations.

Introducción

Desde el arranque del siglo XXI, en el mundo globalizado en el que vivimos, la corrupción se ha convertido en un problema que afecta tanto a países con sólidos Estados de derecho y largas tradiciones democráticas, como a países con débiles instituciones públicas y deficientes ejercicios de derechos humanos y políticos. Así lo demuestra el hecho de que, a finales de 2003, las Naciones Unidas aprobaron la Convención en contra de la Corrupción para sumar los esfuerzos y compromisos de los distintos países, a fin de establecer mecanismos normativos e institucionales para combatir el mal de la corrupción.1

De acuerdo con la Convención de Naciones Unidas, la corrupción “es una plaga insidiosa que tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la sociedad” y uno de sus principales efectos nocivos es el económico, pues absorbe entre el 2% y el 10% del PIB de los países. La preocupación por el impacto de la corrupción en las distintas esferas de la vida de las sociedades motivó que se realizara la Cumbre Global de Anticorrupción en mayo de 2016, en Londres, para discutir desde el concepto mismo, hasta sus distintas manifestaciones y las formas para combatirla a partir de una colaboración internacional.2 De acuerdo con los reportes de la Cumbre, en países en desarrollo, la corrupción cuesta un trillón de dólares por año.

La centralidad que ha ganado el tema de la corrupción explica que el pasado mes de abril, en la reunión anual de todos los países de las Américas, el tema central fuera “La gobernabilidad democrática frente a la corrupción”, lo cual muestra cómo los países en las distintas zonas están empeñados en buscar cómo hacer frente a la corrupción que es un veneno para las instituciones democráticas porque erosiona el imperio de la ley y ahonda la desconfianza de los ciudadanos hacia las autoridades.3

En México, la corrupción está identificada como un mal endémico y sistémico. Entendida como el mal uso y abuso de cargos de poder, la corrupción no es un fenómeno nuevo, ni aislado, pues se le reconoce como parte de la historia de nuestro país. Sin embargo, en los años recientes, el tema se ha convertido en uno de los problemas que más agravian a la población mexicana, solo después de la violencia e inseguridad que, por cierto, se perciben como arropados por funcionarios públicos corruptos.4 La corrupción provoca hoy tal indignación entre la población que se ha erigido en la clave de los alineamientos políticos, en buena medida porque las identidades partidarias han perdido consistencia y los asuntos coyunturales hacen aparición.

En el contexto de la elección presidencial de 2018 en México, aunque existen tres grandes coaliciones en pugna —Coalición “Por México al Frente” (PAN, PRD y MC), la Coalición “Juntos Haremos Historia” (Morena, PT y PES) y la Coalición “Todos por México” (PRI, PVEM y PNA)— y dos candidatos independientes,5 la disputa por el máximo cargo público gira alrededor de la corrupción que todos señalan como problema esencial. Hasta ahora, Andrés Manuel López Obrador, quien participa como candidato presidencial por tercera ocasión y encabeza las preferencias electorales, ha colocado el combate a la corrupción en el centro de su oferta política personal en una lógica antisistémica en la que él mismo se ofrece como la alternativa moral al statu quo existente.

El hartazgo que existe en la población por los altos costos de la corrupción se explica no solo porque esta ha ganado mayor visibilidad y las sumas de dinero público desviado hacia los bolsillos de gobernantes, sus familiares y amigos son cada vez más elevadas, sino, sobre todo, porque no han sido sancionados y priva la impunidad. Así como los datos sobre percepción de la corrupción en México registran una calificación reprobatoria de 2,9 puntos, colocando a nuestro país en el lugar 135 de 180 medidos por Transparencia internacional, los datos sobre su hermana gemela, la impunidad, son contundentes, ya que en México alcanzan un nivel de 98% y respecto de un grupo de 68 países, se coloca en el lugar 66.6

Como en muchos otros lugares del mundo, y en especial en América Latina, uno de los móviles más socorridos para desviar dinero público ha sido el financiamiento de campañas políticas, utilizando recursos gubernamentales y los esquemas son cada vez más sofisticados, como el de las “empresas fachada” para triangular recursos y opacar tanto sus orígenes como sus destinatarios. Los grandes escándalos en Italia, Alemania, o España, al igual que en países latinoamericanos (Brasil, Perú, Colombia, o México), han revelado que los actos de corrupción no solo implican el enriquecimiento ilícito de algunos políticos, sino la inyección de recursos para la promoción de candidatos y partidos en el poder.7

El propósito de este trabajo es mostrar cómo en México, la corrupción en las campañas electorales se ha convertido en el foco de atención y ha colocado a la autoridad electoral encargada de organizar las elecciones y asegurar la integridad del voto, el INE, como la responsable por los flujos de dinero público en la política, aunque no sea su responsabilidad perseguir los delitos derivados de tales actos ilegales. De hecho, la centralidad de la corrupción en explica por qué las más recientes reformas político electorales de 2008 y 2014 en México enfatizaron la necesidad de impulsar un esquema de fiscalización de los ingresos y gastos de candidatos y partidos más exhaustivo y punitivo y, sobre todo con consecuencias más severas, impactando a los propios resultados electorales, es decir, las sanciones hoy cubren un espectro cada vez más amplio, abarcando no solo el plano económico (multas), sino el de las decisiones mismas del electorado (anulación de una elección por rebasar los topes de gastos de campaña).8

En el marco de las elecciones generales de este año, en que se renovarán por primera vez de manera simultánea, la Presidencia de la República y el Congreso federal, 9 gobiernos locales, incluido el de la Ciudad de México, y congresos locales o alcaldías en 30 de las 32 entidades federativas, el tema de la corrupción en las campañas políticas se ha convertido en la palanca para decantar las preferencias electorales, pero está amenazando la confianza en la integridad de las autoridades. Mi propósito es mostrar cómo en el contexto de una elección muy reñida, en el marco de una muy arraigada desconfianza en las autoridades públicas y en las encargadas de organizar las elecciones, es posible que al final, si los resultados son muy cerrados, el tema del dinero no reportado y de origen desconocido pueda derivar en un cuestionamiento no solo de los resultados electorales, sino del sistema político en su conjunto.

I. La corrupción históricamente arraigada, pero electoralmente desdibujada

Durante los años de la hegemonía del PRI, la corrupción del día a día, también conocida como “pequeña corrupción”, no solo se practicaba profusamente y era implícitamente aceptada por la población, sino que era funcional al sistema político, porque servía para compensar los malos salarios de los empleados gubernamentales que derivaban de un deficiente esquema de recaudación fiscal. Se trataba de un mecanismo del que se beneficiaban tanto el particular, como el empleado público, pues la persona que cometía la infracción al gestionar algún trámite, o echar mano de intermediarios, o “comprar” a un funcionario, agilizaba la muy lenta gestión administrativa, a la vez que el empleado público se veía compensado por el escaso salario que recibía. Dado que ambos lados ganaban, se recreaba una práctica que todos reconocían como negativa, pero aceptable.

Pero, la tolerancia de la sociedad también se expresaba respecto de la “gran corrupción” que cometían los altos funcionarios de gobierno y que implicaba el uso patrimonialista de los recursos públicos, cobijado bajo el sistema autoritario del partido hegemónico en el que no existían contrapesos al Poder Ejecutivo, ni partidos de oposición con fuerza para disputarle al PRI los principales cargos públicos.9 La regla básica era que quien tenía la facultad de asignar los contratos de servicios o de obra pública podía aprovechar su puesto en beneficio propio, en el entendido de que existía una regla de oro que era la no reelección, de suerte que dado que las administraciones públicas tanto federal como estatal cambiaban cada 6 años y las administraciones municipales cada 3 años, se abría el paso a que tomara el control de la gestión un nuevo grupo en el poder. La rotación derivada de la no reelección ponía un límite a los manejos discrecionales y patrimonialistas de un funcionario y permitía que el sucesor hiciera lo propio; existía un acuerdo implícito de permisibilidad para el manejo de los recursos públicos, con una regla firme de cambio sexenal.

Estas prácticas que incluían la aceptación de sobornos de empresas privadas, o a la posibilidad de desviar recursos públicos a favor del titular de una dependencia gubernamental, ocurrieron en un contexto de crecimiento económico, estabilidad financiera, movilidad social y tranquilidad política sostenidos durante varios lustros (entre 1940 y 1980). Todos sabían que existía la corrupción, pero se aceptaba implícitamente porque había un consenso pasivo alrededor del régimen autoritario que ofrecía resultados económicos y políticos. Por la falta total de transparencia propia del sistema autoritario, no se conocían ni los montos de la corrupción, ni quiénes eran directamente los beneficiarios, porque no era un tema de controversia pública, es decir, a los ojos ciudadanos no era un problema abiertamente agraviante ni insultante.

Prueba de lo anterior es que el largo proceso de transición a la democracia en México que ocurrió entre 1977 y 1997 estuvo lejos de tener a la corrupción en el centro. Fue, al igual que las transiciones de la llamada Tercera Ola Democratizadora, un proceso focalizado en la demanda de elecciones libres, justas y competidas. La movilización social detrás de la transición mexicana planteaba intuitivamente romper con la opacidad característica del régimen autoritario, es decir, se entendía que para tener elecciones confiables, estas debían ser transparentes, pero solo de manera intuitiva.10

Lo que sí abordó la transición fue la demanda del combate a los delitos electorales, en el entendido de que dado que el PRi tenía el control sobre el aparato de persecución de los delitos y de procuración de justicia (PGR), carecía de interés para evitar que se manipulara el padrón electoral en su beneficio, o que se destinaran recursos gubernamentales para las campañas políticas, a favor de relaciones clientelares que afianzaban la lealtad partidaria de los votantes. En este marco, en 1994 se creó la Fiscalía Especializada en el Combate a los Delitos Electorales (FEPADE) que buscaba atajar conductas de funcionarios públicos que alteraban la voluntad de los electores, tales como: a) recoger credenciales para votar; b) solicitar votos a cambio de un pago, dádiva o promesa de dinero; c) violar la secrecía del voto; d) acarrear votantes; e) introducir boletas en las urnas; y f) usar recursos del erario en las campañas.11 Sin embargo, la actuación de la FEPADE durante sus primeros veinte años de vida fue marginal e intrascendente, debido a su subordinación al empleado del Presidente, el Procurador General de la República. Solo en 2017, en la coyuntura actual, la FEPADE empezó a tener visibilidad y relevancia pública por empezar a investigar delitos electorales derivados de actos de corrupción.

De otra parte, la normatividad electoral que fue reformándose durante la transición colocó en el centro la idea de que los comicios debían de garantizar la equidad entre los partidos y candidatos, es decir, no era suficiente que las elecciones fueran organizadas por una autoridad autónoma del gobierno, e independiente de los partidos, sino que había que trasladar dicho esquema al tema del financiamiento de las elecciones y a su contraparte, la fiscalización de los recursos de los partidos, pues era ahí donde se escondía el dinero público a favor del partido del poder, haciendo asimétrica la competencia (Córdova & Murayama, 2006).

La reforma electoral de 1996, porque además de dotar de autonomía constitucional al IFE, le dio facultades para hacer más robusta la fiscalización de los recursos de los partidos, en buena medida porque se incrementó significativamente el financiamiento público como medida para equilibrar las brechas económicas que existían entre ellos y para cerrar la puerta a la tentación de allegarse de dinero ilícito. De hecho en 1997, el financiamiento público de los partidos solo en el ámbito federal ascendió a 2.111.493.862 pesos ($1.055 millones de dólares en cifras actuales), pero esa cifra se ha incrementado elección tras elección, pues en 2000 llegó a 3.064.092.232 millones de pesos ($1.532 millones de dólares y para este 2018 alcanza los 6.573.389.866 millones de pesos ($3.286 millones de dólares) (INE, 2018).12

El elevado monto de financiamiento público y la distribución equitativa de los recursos entre los partidos (70% proporcional a su votación previa y 30% igualitaria) permitió que todos tuvieran dinero suficiente para disputarse los cargos de elección. La competitividad que se ha instalado en México ha mostrado que dicha fórmula de financiamiento fue útil para lograr su cometido, aunque hoy en día se cuestiona lo elevado de los montos, justo por la centralidad de la corrupción en la política.

Una vez concluida la transición a la democracia, con la alternancia en la Presidencia de la República en 2000, la siguiente demanda social en materia democrática fue el derecho de acceso a la información pública y la transparencia de la gestión gubernamental. La reglamentación de la transparencia pública que arrancó en el 2002 se intersectó con la relativa al fortalecimiento de los mecanismos legales e institucionales del control y vigilancia del dinero que se le encargó a la autoridad electoral. El asunto de la corrupción no fue el blanco de los afanes de la fiscalización, pero, tampoco lo fue de la FEPADE, pues aunque todos sabían que existían mecanismos clientelares arraigados como el uso de programas sociales para favorecer al partido en el gobierno, la atención estaba en lograr la alternancia y sacar al PRi del gobierno.13

Paradójicamente, fue la autoridad administrativa en materia electoral, el IFE, la que identificó por vía de la fiscalización las primeras prácticas fraudulentas en las elecciones presidenciales competitivas del 2000. Al fiscalizar dicha campaña presidencial y a partir de denuncias anónimas, el IFE pudo documentar que los principales partidos habían inyectado recursos indebidos en las campañas, el PRi en el caso Pemexgate y la Coalición PAN/PVEM que postuló al ganador Vicente Fox en el caso Amigos de Fox, lo cual derivó en multas millonarias (mil millones de pesos para el PRi y 250 millones para los de la Coalición ganadora) (Córdova & Murayama, 2006). Este ejercicio eficaz de fiscalización permitió que México fuera evaluado favorablemente en materia de integridad pública en el ámbito electoral en 2004 por el Centro de integridad Pública de Nueva York.14

En el caso Pemexgate, el IFE identificó una trama de desviación de recursos públicos desde una entidad estatal —Petróleos Mexicanos— hacia un partido político —el PRi—, triangulada vía el sindicato petrolero, lo cual implicaba la comisión de un delito electoral (inyección de dinero público en una campaña), el IFE dio vista a la FEPADE para que investigara penalmente dicha conducta. Sin embargo, a diferencia de la sanción dictada por la autoridad administrativa, el caso penal no prosperó porque los inculpados (dirigentes del sindicato petrolero) ocupaban una curul en el Congreso y contaban con impunidad. La sanción del IFE fue histórica,15 pero nunca se invocó la palabra corrupción porque la responsabilidad aparecía del lado del partido político y sus operadores, no de los funcionarios gubernamentales.16

La poca relevancia política de la FEPADE se explica porque a pesar de que solo desde 2006 se cuenta con estadísticas generales sobre su trabajo en la persecución de delitos electorales, su eficacia ha sido muy baja vista desde el porcentaje de sentencias condenatorias respecto de las averiguaciones previas abiertas. Para 2006, solo 221 de las 1.179 averiguaciones previas iniciadas derivaron en órdenes de aprehensión y de estas solo 65 se convirtieron en sentencias condenatorias (un 5,5% de las averiguaciones abiertas). Para 2010, su actuación mejoró levemente, pues de las 1.928 averiguaciones previas abiertas, 563 se convirtieron en órdenes de aprehensión y 199 terminaron en una sentencia condenatoria (10,3% de las averiguaciones iniciadas). Empero, para 2016, del total de carpetas de investigación abiertas (3.734), solo 507 derivaron en órdenes de aprehensión y 87 concluyeron en una sentencia condenatoria (el 2,3% de las averiguaciones abiertas) (ver Cuadro 1). Los delitos que más recurrentemente ha perseguido la FEPADE en sus 24 años de vida se identifican genéricamente como “alteraciones al padrón electoral”,17 y abarcan desde robo de credenciales de elector y registrar a una persona en una entidad de la que no es residente para engrosar el padrón de la misma. Aunque el Código Penal primero y, desde 2014, la Ley General en Materia de Delitos Electorales fijan sanciones económicas y de privación de la libertad de hasta 15 años de prisión, en caso de utilizar dinero ilícito en las campañas políticas (art. 15 de la LGDE), ninguno de los delitos electorales se considera grave, es decir, siempre hay la posibilidad de no pisar la prisión.

Cuadro 1.
Estadísticas generales de FEPADE (2006-2017)

Informes anuales y mensuales de 2006 a 2017 de la FEPADE, disponibles en supágina de internet <www.fepade.gob.mx/informes.html>. Las órdenes de aprehensión en el año de 2015 se contemplan desde febrero de 2015 a febrero de 2016; Las averiguaciones determinadas abarcan solo hasta octubre de 2017; los datos de 2014 solo consideran la información de 4 meses disponibles en la página de internet de la Fepade; los datos de 2011 solo consideran la información de 6 meses según los informes mensuales disponibles.

Para 2012, cuando el PRi recuperó la Presidencia de la República, el tema de la corrupción ya había ganado resonancia en la agenda pública, al punto que cuando Peña Nieto era aún Presidente Electo, propuso tres grandes reformas constitucionales vinculadas con el tema de los abusos de las autoridades públicas. Estas reformas eran:

a) dotar de autonomía constitucional al IFAI y homologar las reglas en transparencia y acceso a la información en todo el país; b) crear una Comisión Nacional Anticorrupción autónoma para investigar y sancionar actos de corrupción en los tres poderes y niveles de gobierno; y c) reglamentar el artículo 134 constitucional para crear una instancia ciudadana que supervisara la contratación de la publicidad oficial en medios de comunicación.18

Las dos primeras formaron parte del “Pacto por México” que fue un compromiso que firmaron los tres principales partidos políticos (PRi, PAN y PRD) para aprobar reformas constitucionales y legales que les interesaban respectivamente. Aunque fue muy diferente el ritmo con el que se procesaron tales reformas, lo importante fue que los procesos que llevaron a aprobar las dos primeras inauguraron un novedoso mecanismo de trabajo legislativo, denominado Parlamento Abierto, que permitió que los legisladores trabajaran de la mano de organizaciones de la sociedad civil en el diseño mismo de las modificaciones constitucionales y las leyes generales que de ahí derivaron19. En contraste, la tercera reforma sobre reglamentación de la publicidad oficial fue muy accidentada, requirió de sendos amparos promovidos por organizaciones de la sociedad civil y de una sentencia de la Suprema Corte de Justicia por omisión legislativa que obligó al Congreso a legislar en la materia.20

Como parte de las reformas del Pacto por México, se aprobó también una político-electoral en 2014, promovida por el PAN, que buscaba despojar a los gobiernos estatales del control sobre la organización de las elecciones, centralizando la administración de las mismas en la autoridad federal que devino nacional —el IFE se transformó en INE—, poniendo especial énfasis en la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos, la cual se convirtió en una atribución exclusiva del INE, a la vez que se buscó fortalecer a la FEPADE con una ley de delitos electorales.21

2. la corrupción irrumpe en las elecciones

El nuevo modelo de fiscalización de los recursos de los partidos políticos, producto de la reforma constitucional de 2014 comenzó a operar en las elecciones federales intermedias de 2015, en un contexto en el que ya se había disparado la indignación de la sociedad respecto de escandalosos casos de corrupción como el de la “Casa Blanca” —que involucró a la propia familia presidencial— y en los estados por actos de corrupción encabezados por gobernadores salientes. Esta visibilidad de la corrupción obedeció, en buena medida, a la existencia aún incipiente de un nuevo periodismo de investigación y de organizaciones de la sociedad civil ya profesionalizadas que, aprovechando los avances en materia de acceso a la información y la publicidad de los informes de la revisión de la cuenta pública realizados por la Auditoría Superior de la Federación pudieron revelar importantes tramas de corrupción en el país. De hecho, lo más destacado en este trabajo que conjuntó esfuerzos institucionales y sociales fue que se pudieron detectar irregularidades en el ejercicio presupuestal entre 2011 y 2016 que representaban un posible daño patrimonial de más de seis mil millones de pesos.22 Ese fue solo el inicio de investigaciones que mostraron que los montos desviados y los daños al erario eran muy superiores.23 Pero las investigaciones no provenían de las autoridades encargadas de perseguir los delitos, sino de la activa participación de organizaciones sociales.

Para 2015, los escándalos se fueron incrementando por su frecuencia y por lo elevado de los montos de recursos públicos involucrados, de suerte que, en 2017, a la par que se instalaba el Sistema Nacional Anticorrupción, la sociedad mexicana era testigo de los más indignantes casos de corrupción cometidos por ex gobernadores de varios estados, sobre todo de Veracruz, Quintana Roo y Chihuahua. Adicionalmente, se dio a conocer el mayor escándalo de sobornos a funcionarios públicos en Latinoamérica por parte de la empresa brasileña Odebrecht, así como el de la “Estafa Maestra” en México que reveló la complicidad entre entidades del gobierno federal y universidades públicas estatales para desviar recursos a través de “empresas fantasma” que se presume sirvieron para financiar campañas políticas. No obstante, ni administrativa, ni penalmente hay avances y la impunidad sigue viva.24

En este contexto, el repudio social a la corrupción y la presunción de que uno de sus móviles centrales es el financiamiento paralelo y oculto de las campañas políticas ha gravitado alrededor del trabajo de fiscalización de los recursos de los partidos que realiza el INE. La paradoja es que, habiendo autoridades gubernamentales encargadas de perseguir los delitos de corrupción, no es a ellas a quienes se les exige que los combatan en el terreno de la política, sino a la autoridad electoral. Es una buena forma de despojarse de la responsabilidad.

La fiscalización de los partidos que se centralizó en el INE logró avances en la tarea de sancionar las faltas administrativas de los partidos. La mayor eficacia fiscalizadora se aprecia en la imposición de sanciones que ascendieron a 291 millones de pesos respecto de las 17 entidades federativas en las que hubo elecciones entre 2015 y 2017. Esta cifra contrasta con las multas impuestas por los institutos electorales locales en períodos previos a la centralización de las funciones, que apenas alcanzaron 51,9 millones de pesos (las sanciones del INE fueron 5,6 veces mayores). Por su parte, las sanciones respecto de las elecciones federales de 2015 alcanzaron los $877 millones de pesos (Murayama, 2017).

La mayor responsabilidad fiscalizadora del INE lo ha obligado a desarrollar mejores capacidades técnicas para revisar los informes de ingresos y gastos de los partidos políticos, así como para monitorear en campo desde eventos de campaña de los candidatos, hasta gastos en medios impresos, en páginas de internet y en redes sociales para calcular los gastos operativos y contrastarlos con lo que informan los partidos. Estas tareas que van más allá del trabajo que tradicional- mente realizaba el INE le han permitido identificar un rubro novedoso de gastos que se clasifica como “no reportado”, que es dinero oculto, seguramente en efectivo y que en 2017 representó en promedio el 31% de los gastos reportados por los partidos, que ascendieron a $228 millones de pesos (ver Cuadro 2).

Es posible apreciar variaciones importantes en los gastos no reportados por los diferentes partidos políticos, pues mientras que dicho rubro en el caso del PRD representa el 78,3% de sus registrados, en el del PAN es del 55,1% y en el del PRi es de 14,3%, aunque visto como Coalición asciende al 31,5%. Los partidos locales son que más ocultan sus flujos de dinero, pues dejan de reportar el 103,1% de sus gastos, lo cual se explica porque cuando los vigilaban los órganos electorales locales la fiscalización era más permisiva (ver Cuadro 2).

Cuadro 2.
Gastos fiscalizados en campañas locales 2017. Total general

Ciro Murayama (2017).

El proceso de fiscalización de las elecciones locales de 2017 es muy significativo porque se trataron de contiendas que ocurrieron en la antesala de las elecciones presidenciales de este año, además de que comprendieron la elección de gobernador del estado más poblado del país —el Estado de México— que ha sido históricamente la joya de la corona del PRi (nunca ha perdido la elección de gobernador). Por ello, el mensaje del ente fiscalizador tenía que ser contundente y el INE impuso sanciones ejemplares que ascendieron a 667,2 millones de pesos en un solo año y para solo cuatro elecciones estatales. Los tres partidos más multados coinciden con los que reportaron los gastos más elevados, sin embargo, el partido que mayores sanciones recibió fue Morena, un partido emergente, apenas creado en 2013, aunque seguido muy de cerca por el PRi y el PAN (ver Cuadro 3).

En cuanto al tipo de falta sancionada, la que fue objeto de las mayores sanciones fue el gasto no reportado por los partidos que en su conjunto implicó $228 millones y que mereció una sanción de $342 millones, equivalente al 51,3% del total de las multas impuestas ese año (ver Cuadro 4). Esta proporción tan importante de las sanciones por una falta que no obedece a deficiencias o errores contables, obliga a preguntarse de dónde provienen esos gastos inconfesables. Esta tarea no es identificable a partir del monitoreo en campo que ha realizado la autoridad electoral, por lo que requiere dela colaboración de los entes gubernamentales con tales competencias-la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) y el Sistema de Administración Tributaria (SAT) que forman parte de la órbita de la Secretaría de Hacienda (SHCP).

Cuadro 3.
Sanciones impuestas por el INE en elecciones locales 2017

Ciro Murayama (2017)

Cuadro 4.
Sanciones por tipo de falta en 2017

Ciro Murayama (2017).

Aunque desde 2008, el INE tiene la facultad de remontar los secretos bancario, fiscal y fiduciario, las autoridades que resguardan dicha información no han respondido a los requerimientos el INE en los tiempos tan ceñidos de fiscalización que este tiene y para el juicio de la opinión pública, sobre la autoridad electoral caen todos los reclamos por falta de claridad en el origen del dinero oculto porque es la responsable de garantizar la integridad del voto. Los gastos no reportados pueden provenir de desvíos de recursos gubernamentales, ocultando actos de corrupción, pero también pueden ser del crimen organizado o del narcotráfico, por ello urge la colaboración entre las instancias gubernamentales y el INE.25

Para las elecciones de este año, los datos de las sanciones impuestas a los diferentes partidos producto de la fiscalización de las precampañas revelan que Morena y su aliado el Partido Encuentro Social (PES) son los que recibieron las multas más altas, por más de 3 millones de pesos, equivalentes al 69.4% de las sanciones impuestas en dicho rubro (ver Cuadro 5).

En el campo de los delitos electorales, fue en ese mismo año de 2017 que la FEPADE empezó a investigar delitos electorales derivados de actos de corrupción. A partir de la descripción específica de dichos delitos, cabe señalar que la falta que mayor número de expedientes ha generado es la relativa a: “destinar, utilizar o permitir la utilización de manera ilegal de fondos, bienes o servicios que tenga a disposición, en virtud de su cargo, al apoyo o perjuicio a un candidato” que representa el 45% de los casos investigados y en segundo lugar, la que representa un 29,2% y se refiere a condicionar la prestación de un servicio público, o el condicionamiento de programas gubernamentales a la emisión del sufragio a favor o en contra de algún candidato. Es claro que ambos configuran actos de corrupción.

Cuadro 5.
Sanciones derivadas de la fiscalización de precampañas 2018

Consejo General del INE, Dictamen consolidado de la revisión de los Informes de Precampaña de los ingresos y gastos a diversos cargos de elección popular correspondientes al Proceso Electoral Federal y Local Ordinario 2017-2018.

De los asuntos relevantes publicados por la FEPADE, es posible apreciar que desde febrero de 2017, se desarrollaron procedimientos de investigación por casos de corrupción, pues entre febrero y octubre se emitieron 8 órdenes de aprehensión en contra del ex gobernador de Veracruz, Javier Duarte por obstaculizar las labores de los funcionarios electorales; en contra de consejeros del órgano electoral de Chiapas; en contra del ex gobernador de Chihuahua, César Duarte, por solicitar a sus subordinados aportaciones en dinero y por desvío de 79 millones de pesos del erario hacia su partido, el PRi. Además, la FEPADE obtuvo autos de formal prisión en contra de consejeros del instituto Electoral de Chiapas por alterar el listado de electores y condicionar el programa social Prospera como represalia por no realizar actividades a favor del candidato del PRi, entre otros (ver Cuadro 6).

Cuadro 6.
Los delitos con mayor incidencia en carpetas de investigación de FEPADE en 2017

Informe Mensual de Actividades, diciembre de 2017 (FEPADE).

Cabe señalar que, en 2017, el tipo de delito más recurrente atendido por la FEPADE siguió siendo, como en el pasado, el de alterar el padrón electoral (43% de las investigaciones iniciadas). Empero, comprar votos y ofrecer servicios o bienes derivados de un encargo público que implican la utilización o desvío de recursos gubernamentales, ya representan un 22 % de los casos, es decir, los posibles actos de corrupción constituyen casi una cuarta parte de las carpetas de investigación abiertas. El tema ya está activado, pero mientras no se clasifiquen los delitos electorales derivados de actos de corrupción como graves y las sanciones sean realmente ejemplares, difícilmente se logrará inhibir la comisión de los mismos. Resulta muy barato para los infractores desviar recursos públicos hacia campañas políticas gracias a la impunidad.

A modo de conclusión

Existe una gran contradicción en lo que a elecciones se refiere en México. Después de veinte años de contar con una autoridad electoral independiente y autónoma que se encarga no solo de administrar las elecciones, sino de fiscalizar los ingresos y gastos de los partidos para garantizar que no se atente contra el principio de la equidad en la competencia, la mirada de la opinión pública girado de la organización electoral hacia el tema del dinero y la política, que es una función extraña a la estrictamente organizacional. Este fenómeno no ha sido solo consecuencia de que la corrupción sea cada vez más visible y socialmente indignante, sino a que al ya no estar cuestionado ni el padrón electoral, ni la forma como se cuentan los votos y se hace el escrutinio, la atención sobre todo mediática se ha volcado hacia el trabajo de fiscalización del dinero en la política.

Lo preocupante es que las críticas en este rubro no pueden aislarse del resto de las actividades de la organización electoral y suelen impactar negativamente a la credibilidad de las autoridades electorales como el INE, que sin ser quien persigue los delitos de corrupción, es la instancia más visible y políticamente relevante y, por ello, fácil blanco de ataque. La FEPADE sigue sin ganarse un lugar políticamente relevante, por su falta de autonomía, pero también por sus deficiencias técnicas y débiles marcos legales que hacen que su actuación dependa de la voluntad política de su titular que hoy sigue siendo un empleado del Presidente.

En este trabajo, se buscó mostrar cómo se ha fortalecido el trabajo de fiscalización del INE que ya ha podido identificar el rubro de gastos no reportados por los partidos políticos, que se ha erigido en la mayor causa de sanción. Pero, justo ese logro ha despertado un nuevo cuestionamiento por la falta de colaboración de las autoridades financieras y bancarias del gobierno federal. Si consideramos que el propósito de la fiscalización no es solo castigar a los partidos por malos manejos en sus ingresos y gastos, sino desmontar las malas prácticas para corregir el desempeño tramposo de los actores políticos, entenderemos que ese no es el único problema de la fiscalización.

La gran paradoja es que, si bien las sanciones a los partidos son cada vez más altas, no significan un alto costo para las fuerzas políticas porque las multas se cobran mediante descuentos graduales a su financiamiento público. Dicho de otra manera, el efecto de las sanciones se diluye porque su afectación a las finanzas partidarias se dispersa en el mediano plazo y ni afecta sus estrategias de campaña, ni sus actividades más inmediatas, ni tampoco les significa una merma en su relación con los electores. Las multas por faltas en sus reportes de fiscalización no parecen tener efectos sobre las preferencias de los electores, quizás por lo extendida de la desconfianza.

El tema de la corrupción está ya en el corazón de los procesos electorales y aunque erradicarla no dependa solo del INE, su carácter corrosivo no solo daña la credibilidad de los ya muy desprestigiados partidos políticos, sino que milita en contra de nuestra compleja institucionalidad electoral.

Referencias

López Ayllón, S. 2016 “El trayecto de la reforma constitucional: del derecho incierto al derecho a parte entera” en Peschard, J. (coord.) Hacia el sistema nacional de transparencia (México: SUT-iiJ; UNAM) pp. 3-32.

Lujambio, A. 2000 El poder compartido (México: Océano).

Córdoba, L.; Murayama, C. 2006 Elecciones, dinero y corrupción. Pemexgate y Amigos de Fox (México: Cal y Arena).

Murayama, C. 2018 Todo lo que usted quiso saber de la fiscalización de las campañas 2017 (México: INE). En <www.ine.mx>.

Peschard, J. 2017 Transparencia, promesas y desafíos (México: UNAM; El Colegio de México).

Peschard, J. (coord.) 2016 Hacia el Sistema Nacional de Transparencia (México: IIJ; UNAM).

Peschard, J. 2017 Transparencia: promesas y desafíos (México: El Colegio de México; UNAM).

Schedler, A; Manríquez, L. 2004 “El voto es nuestro: cómo los ciudadanos mexicanos perciben el clientelismo electoral” en Revista Mexicana de Sociología (México) N° 66(1), pp. 57-97, enero-marzo.

sitios web

www.unodoc.org.

www.gov.uk

www.viiicumbre,peru.org

http://pgr.gob.mx/normatec/Documentos/LOPGR99_294_.pdf

www.ine.mx

www.asf.gob.mx

www.publicintegrity.org

www.contralacorrupcion.mx

www.inegi.org.mx

www.transparency.org

www.udlap.mx

https://aristeguinoticias.com

Notas

1 Ver <https://www.unodoc.org>.
2 Anticorruption Summit (2016) en <https://www.gov.uk >.
3 La VIII Cumbre de las Américas se desarrolló en Lima, Perú, 13-14 abril, 2018. Enwww.viiicumbre.peru.org
4 De acuerdo con la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental del INEGI (2017), la corrupción ocupa el segundo lugar en la lista de problemas que más preocupan a los mexicanos en ciudades de más de 100 mil habitantes.
5 Margarita Zavala, una ex panista y esposa del ex presidente Felipe Calderón, renunció a su candidatura presidencial independiente a la mitad de la campaña —15de mayo— al reconocer que las preferencias electorales no la favorecían.
6 Índice de Percepciones de la Corrupción, Transparencia Internacional, 2017,Índice de impunidad, Universidad de las Américas, Puebla, 2017.
7 Me refiero a los famosos casos de Helmut Kohn, Berlusconi, Collor de Melo, Fujimori y Toledo, los Duarte en México.
8 La reforma electoral de 2008 dotó a la autoridad electoral en materia de fiscalización de la posibilidad de superar el secreto bancario, fiduciario y fiscal para fortalecer su tarea de vigilancia sobre los ingresos y gastos de partidos políticos y candidatos (COFIPE, 2008). La reforma electoral de 2014 centralizó la competencia de la fiscalización de todas las campañas políticas en la autoridad federal (art.41, B, a) fracción 6, de la Constitución) y añadió como una causal de nulidad deuna elección rebasar el tope de gastos de campaña en 5% del monto autorizado,cuando la diferencia entre la votación del primero y el segundo lugar sea menor al5% (la violación es determinante) (art. 41, VI constitucional).
9 De hecho, la falta de contrapesos se verificaba porque el PRI mantuvo una posición de mayoría calificada en los congresos tanto federal como locales hasta 1988(Lujambio, 2000).
10 Para una discusión sobre el papel de la transparencia en el proceso de transición a la democracia, véase, Peschard (2017).
11 La creación de la FEPADE implicó reformar la Ley Orgánica de la PGR para contemplar la figura del fiscal especializado, así como el Código Penal Federal para incluir las figuras de los delitos electorales. Ver <http://pgr.gob.mx/normatec/Documentos/LOPGR99_294_.pdf>.
12 Ver <www.ine.mx>.
13 Un texto que ilustra muy bien cómo los ciudadanos percibían el clientelismo electoral es el de Andreas Schedler y Laura Manríquez (2004: 57-97).
14 Mientras en otros rubros de integridad pública México estaba muy mal evaluado,en el campo electoral estaba en los sitios superiores, en buena medida por la investigación de Pemex gate y Amigos de Fox. Ver <https://www.publicintegrity.org>.
15 Una relación de cómo el IFE pudo realizar la investigación para sancionar a los partidos por faltas administrativas, mientras que FEPADE cerró la averiguación previa respectiva, se encuentra en Andreas Schedler y Laura Manríquez (2004:50-52).
17 Artículo 13, fracción I de la actual Ley General en Materia de Delitos Electorales,en Compendio de Legislación Nacional Electoral (2014).
19 Para una reflexión sobre la reforma en transparencia, véase, López Ayllón (2016:3-32). Sobre la reforma constitucional anticorrupción, ver Peschard (en prensa).
20 Al final, el Congreso aprobó una legislación muy deficiente y opaca sobre las contrataciones de espacios mediáticos por parte de las autoridades. Véase <www.fundar.org.mx/mexico/pdf/libertaddeexpresion>.
21 Con anterioridad, los delitos electorales estaban contemplados en el Código Penal Federal. A partir de 2014 estos fueron parte de una ley general que tiene por objeto establecer estándares comunes y básicos para todas las entidades del país(Ley General en Materia de Delitos Electorales, 2014)
22 Datos básicos del Informe General de la Cuenta Pública 2015, en <https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2015>.
23 Cómo cálculo inicial, véanse los resultados de las investigaciones de la asociación civil, Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad de 2016 y 2018, en<https://www.contralacorrupcion.mx/investigaciones>.
24 Buena parte de estos casos de corrupción han sido documentados gracias a uno de los pocos periodismos de investigación que existen en México, Animal Político,un medio electrónico, en colaboración con la citada asociación de la sociedad civil,Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI).
25 Al inicio de 2018, el INE sancionó a todos los partidos políticos al poder descifrar que la fuente de recursos no reportados en 2012 habían sido transferidos a sus cuentas bancarias a través de una empresa concentradora ASISMEX. Cuando estaba a punto de prescribir la falta, el INE pudo sancionar a todos los partidos por dicha falta gracias a la colaboración —aunque tardía— de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (Murayama, 2017).

Notas de autor

Es doctora por El Colegio de Michoacán y socióloga. Profesora Titular de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales,Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), trabajó como Comisionada Presidente del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública de 2009 a 2013 y Consejera Ciudadana del Instituto Federal Electoral de 1997 a 2003. Fue asesora para las elecciones en Irak en octubre de 2004.

PhD from El Colegio de Michoacán andsociologist. Full Professor of the Faculty of Political and Social Sciences, National Autonomous University of Mexico (UNAM), she worked as Commissioned President of the Federal Institute of Accessto Public Information from 2009 to 2013and Citizen Councilor of the Federal Electoral Institute from 1997 to 2003. IShewas Adviser for the elections in Iraq in October 2004.



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