Resumen: El objetivo de este trabajo es explorar cómo se construyen diferentes formas de gobernanza local al adoptarse simultáneamente ambos modelos de ciudad que se expresan y conviven conflictivamente. Nuestro referente espacial es la ciudad de México durante los cuatro sucesivos gobiernos controlados por una coalición de partidos de izquierda (1997-2018) y nuestra principal hipótesis de trabajo es que las políticas urbanas de esta gran ciudad, que constituyen componentes claves de la gobernanza democrática local, comenzaron privilegiando un modelo de ciudad incluyente para todos sus habitantes y ciudadanos, un modelo que hiciese efectivo el derecho a la ciudad ey que a medida que se han refrendado sus triunfos electorales ha ido cediendo en favor de un modelo de ciudad en el que prevalecen los intereses empresarial en la producción de sus bienes y servicios urbanos y en la que las desigualdades estructurales se ven acrecentadas por las inequidades territoriales y urbanas lo cual no sólo tiene consecuencias urbanas sino sociales y políticas.
Palabras clave: Ciudad , Gobernanza , Pobreza , Ciudadanía , Conflictos sociales.
Abstract: The objective of this paper is to explore how different forms of local governance are constructed by simul- taneously adopting both models of cities that express themselves and co- exist in conflict. Our spatial reference is the city of Mexico during the four successive governments controlled by a coalition of left parties (1997-2018) and our main working hypothesis is that the urban policies of this great city, which are key components of democratic governance local, began privileging a model of inclusive city for all its inhabitants and citizens, a model that would make effective the right to the city and that as they have countersigned their electoral tri- umphs has been giving in favor of a city model in which business interests prevail in the production of their ur- ban goods and services and in which structural inequalities are increased by territorial and urban inequalities which not only have urban but social and political consequences.
Keywords: City , Governance , Poverty , Citizenship , Social conflicts.
Tema central: Ciudades latinoamericanas. Dilemas y relieves desiguales
Ciudad de México. Dos modelos de ciudad y una conflictiva gobernanza local
Mexico City. Two city models and a conflictive local governance
En este artículo, se analizan dos modelos de ciudad que sustentan estilos de gobernanza local diferentes, los cuales coexisten y se confrontan en los procesos de gestión urbana y gobierno político democrático de varias ciudades latinoamericanas, entre estas la Ciudad de México, una de las mega ciudades del mundo que será analizada en este trabajo.
En uno de esos modelos de ciudad, se promueve desde el aparato gubernamental políticas urbanas articuladas a las políticas económicas neoliberales con la intención de articular las economías locales a la sociedad global. Para ello se genera un proceso asociativo entre las élites gubernamentales y los representantes empresariales, particularmente los desarrolladores inmobiliarios y de la industria de la construcción y del capital financiero, a fin de garantizar la obtención de elevadas ganancias y la apropiación privada de excedentes generados en los procesos de gestión urbana.
En el otro modelo de ciudad se sustenta en el llamado “derecho a la ciudad”, como una apelación colectiva que plantea la adopción de criterios de universalidad, inclusión social y equidad en el acceso y la calidad de los bienes y servicios urbanos, ambientales y culturales para lograr una adecuada calidad de vida para el conjunto de la ciudadanía. Las políticas urbanas que privilegian esta concepción de ciudad es impulsada por sectores progresistas de la burocracia y de la tecnocracia local, diferentes actores y organizaciones de la sociedad civil y académicos socialmente comprometidos que impulsan y participan programas y acciones colaborativas. En el mismo subyace la intención de que las políticas urbanas del gobierno local logren contrarrestar las grandes desigualdades territoriales que existen actualmente en nuestras ciudades.
Pero lo que importa señalar es que hay dos modelos de ciudad contrapuestos, que coexisten conflictivamente y signan los procesos de gobernanza local más allá de las propias políticas urbanas, generando efectos sociales y políticos en función de: I) la capacidad y los modos de influencia que ejercen los sectores empresariales sobre esas élites políticas y técnicas; y II) la capacidad de movilización y presión de los sectores populares para visibilizar sus demandas y que estas sean procesadas y atendidas a través de políticas y programas urbanos.
De esta forma, el objetivo de este trabajo es explorar cómo se construyen diferentes formas de gobernanza local al adoptarse simultáneamente ambos modelos de ciudad que se expresan y conviven conflictivamente. Nuestro referente espacial es la ciudad de México, durante los cuatro sucesivos gobiernos controlados por una coalición de partidos de izquierda (1997-2018), y nuestra principal hipótesis de trabajo es que las políticas urbanas de esta gran ciudad, que constituyen componentes claves de la gobernanza democrática local, comenzaron privilegiando un modelo de ciudad incluyente para todos sus habitantes y ciudadanos, un modelo que hiciese efectivo el derecho a la ciudad y que, a medida que se han refrendado sus triunfos electorales, ha ido cediendo en favor de un modelo de ciudad en el que prevalecen los intereses empresariales en la producción de sus bienes y servicios urbanos, y en la que las desigualdades estructurales se ven acrecentadas por las inequidades territoriales y urbanas lo cual no solo tiene consecuencias urbanas sino sociales y políticas.
De manera general puede decirse que la política pública constituye un conjunto de acciones o inacciones sobre una cuestión que concita el interés social, un problema socialmente definido, que como tal demanda la atención gubernamental (Oslak & O Donnell, 1981).
En el marco de procesos de profundización de la democracia política y de la gestión del gobierno del local que se inaugura en varias ciudades latinoamericanas, en la década de los años noventa, hemos adoptado la noción de gobernabilidad democrática para hacer referencia a la función y capacidad de gobernar, poniendo énfasis no solo en los indicadores de eficiencia y eficacia incorporados en el idea de “governance” por los organismos financieros internacionales, sino en la cuestión de la participación ciudadana como forma de inclusión de la ciudadanía en las decisiones públicas (Ziccardi, 1998).
Posteriormente, recuperamos la noción de gobernanza de Joan Prats (2007), quien puso el énfasis en la necesidad de construir espacios de corresponsabilidad entre el gobierno y la ciudadanía, una noción posteriormente redefinida por Luis Aguilar (2010) en la que el componente central es la configuración de un patrón de comporta- miento entre el gobierno y la sociedad de tipo colaborativo. Una relación de proximidad entre gobierno y ciudadanía, de coproducción de políticas públicas según Joan Subirats (2016). Una forma diferente de gobernar localmente que se caracteriza por el impulso otorgado a los procesos de innovación social (Ziccardi, 2012).
En este marco, Manuel Castells (1984) en su famoso libro La cuestión urbana, y con las herramientas conceptuales del marxismo, define las políticas urbanas como formas de intervención del aparato del Estado sobre el espacio, advirtiendo que uno de sus principales objetivos eran la creación y funcionamiento de los llamados bienes de consumo colectivo. En América Latina, este autor tuvo una gran influencia en las investigaciones urbanas de la época, pero dada la debilidad de estas políticas para enfrentar los intensos procesos de urbanización que se registraban en nuestras ciudades, se vio obligado a puntualizar que no solo se debían definir como políticas las acciones, sino también las inacciones de la tecno-burocracia gubernamental frente a los graves problemas urbanos evidenciados, en particular, la falta de vivienda y las condiciones de vida precarias en las que vivían mayoritarios sectores populares.
Será con la adopción de las teorías del desarrollo, y el reconocimiento de que era necesario recuperar las ideas planificadoras que se habían adoptado en décadas anteriores, cuando las políticas urbanas adquirieron mayor centralidad en el conjunto de las políticas públicas. La doble naturaleza de valor de uso y valor de cambio que poseen los bienes de la ciudad implica que, alrededor de los mismos, existen posicionamientos e intereses abiertamente contradictorios en torno a la satisfacción de necesidades básicas, como el acceso al suelo, a la vivienda adecuada, a los servicios públicos, a la movilidad y el transporte, y la adopción de criterios mercantiles en los procesos de la producción y gestión de la ciudad. Por ello, alrededor de estas políticas urbanas suele generarse un doble patrón de comportamiento entre el gobierno y la sociedad que se expondrá seguidamente.
Uno de los principales modelos de ciudad que se ha logrado imponer en el contexto de una economía global neoliberal, se sustenta en reconocer que el principal componente del proceso de urbanización es el suelo urbano. En el escenario actual, existe una oferta creciente de capital inmobiliario internacional, altamente especulativo y crecientemente oligopolizado, que se valoriza apropiándose de este bien (De Mattos, 2002).
Pero el capital que requieren las actividades inmobiliarias ha cobrado una mayor importancia en la definición del desarrollo metropolitano, impulsando grandes mega proyectos privados que transforman la estructura urbana y el paisaje de la ciudad, generando una oferta masiva de empleos de baja calificación y bajos salarios y reforzando una dinámica de producción de la ciudad cada vez más fragmentada (Cuenya, 2012). La masiva producción de viviendas, así como la producción de los diferentes artefactos urbanos, generan procesos de expansión territorial desmedidos, porque es en la periferia donde el suelo es más barato, pero donde la infraestructura y los servicios son más caros dando lugar al origen de la noción de ciudad dispersa (Ziccardi, 2009; 2015).
En México, esta producción masiva de viviendas se sustenta, principalmente, a principios de los noventa, con la liberalización de las restricciones de incorporación de suelo rural y de tenencia comunitaria (particularmente ejidos), permitiendo su conversión a usos urbanos y comprometiendo en muchos casos la sustentabilidad ambiental. Lo singular de estos procesos es que los organismos de vivienda1, en este aspecto han tenido un signo contrario al de los preceptos neoliberales ya que han generado un mercado de vivienda social protegido en el que actúan importantes grupos económicos, promotores y desarrolladores inmobiliarios y también un elevado número de medianas empresas que acceden a una demanda subsidiada y obtienen altas ganancias principalmente provenientes de la apropiación de plusvalías generadas con el cambio de uso del suelo de rural a urbano y de producir viviendas industrializadas de baja calidad (PUEC-UNAM, ONU- Hábitat, CONAVI, 2012; Ziccardi, 2015).
Otra clave para comprender estos procesos es que, al instalarse un patrón asociativo entre las élites técnicas y políticas, que toman las decisiones en la materia con el empresariado de los negocios inmobiliarios que, a su vez, pretende valorizar su capital a partir de la producción y gestión de los bienes urbanos las intervenciones o no intervenciones gubernamentales, se adecua al logro de esos objetivos.
En este sentido, estos grupos empresariales pretenden incidir directamente en los procesos de planeación del territorio de los que se derivan las principales regulaciones urbanas. Siguiendo a Lowi (1964), las políticas regulatorias atienden problemas que en su raíz son conflictos entre ciudadanos o grupos de ciudadanos, dado que los efectos de las conductas de unos perjudican las propiedades y/o libertades de otros, como son la regulación urbanística o los derechos sobre la explotación del agua, entro otros recursos del medio ambiente.
Ahora bien, dado que estos grupos empresariales no siempre pueden lograr que las regulaciones los favorezcan, lo que hacen es debilitar o deslegitimar los procesos de planeación, o incidir en los equipos técnicos y no políticos para no actualizarlas y con ello, dados los conocimientos y experiencia que poseen para sortear su cumplimiento, incrementan sus posibilidades de obtener ganancias extraordinarias en los procesos de ocupación y uso del suelo.
Pero cabe señalar que este patrón asociativo entre las élites técnicas, políticas y empresariales busca, en la actualidad, validarse no solo en el espacio de las políticas urbanas, sino directamente en la política con lo cual los roles entre cada uno de estos actores tienden a fusionarse y expresarse en el ámbito partidario no solo local sino también nacional.
Un modelo de ciudad muy diferente es el que considera que la acción gubernamental local debe sustentarse en el denominado derecho a la ciudad que reivindican los nuevos movimientos sociales que se expresan en las ciudades.
En este sentido, y en años recientes, al retomar la noción del derecho a la ciudad, David Harvey se ha encargado de decir que el derecho a la ciudad que hoy reclaman OSC y movimientos sociales de varias ciudades del mundo no es el mismo que Lefebvre reseñó y analizó en los años sesenta del siglo pasado.
Sin embargo, la crítica que hace Lefebvre en su pequeño y famoso libro Le Droit à la ville es aún válida. Estamos aún en presencia de una realidad urbana que conduce a la desintegración de la ciudad como proyecto colectivo, y solo recuperando el valor social y humano del barrio y de la calle, ejerciendo el Derecho a la Ciudad, podremos lograr ciudades con menores desigualdades económicas, sociales y territoriales (Lefebvre, 1969).
Lefebvre advirtió que no se trata de un derecho en la acepción jurídica del término, sino que es un derecho análogo a los que quedan estipulados en la célebre Declaración de los Derechos del Hombre, base constitutiva de la democracia. Esos derechos no son jamás literalmente cumplidos, pero se refiere uno constantemente a ellos para definir la situación de la sociedad. (Lefebvre, 1976: 130).
Este derecho es en sí una apelación a una movilización masiva de la clase obrera para hacer efectivo su derecho a la ciudad central, y no para aceptar vivir en la periferia sin ciudad.
Pero pocos años después, desde la sociología urbana francesa, aparecen los trabajos de Castells (1974) y Borja (1975) sobre los movimientos sociales urbanos, desafiando el pensamiento marxista tradicional de la época, que estaba instalado en la esfera de la producción y que, por lo tanto, veía como único actor con capacidad social transformadora a la clase obrera. Castells y Borja, instalaron su análisis en la esfera del consumo, identificando a los movimientos socia- les urbanos que reivindicaban bienes de la ciudad como potenciales protagonistas del cambio. América Latina, en aquella época, pasó a ser un excelente laboratorio para discutir y confrontar la teoría de los movimientos sociales urbanos de las clases populares (Machado Da Silva & Ziccardi, 1980; Ziccardi, 1983), y muchos de nosotros nos encargamos de estudiar en nuestras respectivas ciudades, todas ellas gobernadas por gobiernos autoritarios, qué características tenían los movimientos que surgían de los barrios populares, favelas, villas miseria, callampas, ranchos, conformados por una base social de origen popular que reivindicaban bienes y servicios urbanos, pero en especial la vivienda.
Sin duda, estos movimientos, que surgieron primero en Chile, Argentina y Brasil, y posteriormente en México y otros países de América Latina, demostraron que la mejora de las condiciones de vida de los sectores populares pasaba por movimientos diferentes a los sindicales y exigía de un marco conceptual particular. Esto alimentó los desarrollos conceptuales de los llamados movimientos urbanos (Borja, 1975), los cuales hacen referencia a aquellas formas de organización social que tienen en su base reivindicaciones urbanas, cuyo interlocutor es el Estado, que tienen capacidad de generar alianzas con otras organizaciones de la sociedad y provocar efectos urbanos, sociales y políticos. Asimismo, demostró los puntos de encuentros y las diferencias que tenían respecto a los protagonizados por los sectores populares de la sociedad y las ciudades europeas, particularmente de Francia y Cataluña.
Actualmente se ha resignificado el derecho a la ciudad ha sido acotada por David Harvey dejando muy claro que resurgimiento de esta idea no es al legado intelectual de Lefebvre, porque aunque sea importante no explica lo que ha venido sucediendo en las calles donde los movimientos sociales urbanos son mucho más importantes como es el caso de Brasil durante los años noventa diera lugar a cláusulas en la Constitución brasileña de 2001 y que son movimientos que toman “las calles, de los barrios, como un grito de socorro de gente oprimida en tiempos desesperados” (Harvey, 2013: 10).
El derecho a la ciudad va cayendo cada vez más, por desgracia, en manos de intereses privados o casi privados. “Es demasiado estrecho y está, en la mayoría de los casos, en manos de una pequeña élite política y económica con capacidad para configurar la ciudad según sus propias necesidades particulares y sus deseos más íntimos” (Harvey, 2013: 47).
Pero el actual modo de urbanización por desposesión ha dado lugar a un importante número de movimientos sociales que pretenden, nuevamente, definir un modo de vida urbana diferente al establecido.
En este sentido, recientemente se ha realizado un registro pormenorizado de diferentes acciones colectivas y movimientos sociales, y se han abierto espacios de transformación urbana que incluyen los intereses de los sectores populares.
Muchas y diferentes expresiones ciudadanas son actualmente protagónicas y han logrado afectar por los menos una parcela, por pequeña que sea, de sobre-ganancias que se apropia el capital inmobiliario y de la industria de la construcción, con la aplicación de políticas urbanas.
Pero, para varios autores, y en particular para Manuel Castells, los movimientos sociales han sido y continúan siendo agentes del cambio social, generando en las ciudades innovadoras formas y usos del espacio, con las que contradicen “la reproducción de la estructura urbana heredada de la dominación institucional” (Castells, 2014).
Este autor considera que los movimientos sociales contemporáneos tienen una principal característica: son movimientos sociales en red, pues siempre adoptan esta forma de internet y de redes locales y de afinidad. Entre sus características identifica el hecho de que son locales y globales por que se manifiestan a través de la ocupación del espacio público urbano local y se conectan a otros movimientos a través del internet, es decir, también ocupan el ciberespacio. Son virales, pues se originan y difunden con rapidez. Surgen de manera espontánea como crítica e indignación ante la falta de representatividad, corrupción y abuso de las instituciones políticas, financieras y del poder mediático. Frente a ello, reivindican la dignidad de las personas y la coordinación horizontal. Entre sus impactos, destaca el generado en los valores de la sociedad cuya red de movimientos se materializa en nuevas formas de articulación del espacio, de información y de lugares (Castells, 2014).
Aunque si bien son movimientos de transformación política y social, los efectos sociales han sido diversos y muchos de ellos tienen una dimensión urbana, no solo porque es en las ciudades donde estos surgen con mayor fuerza, sino por las reivindicaciones políticas que tienen “los movimientos sociales en red se originan en buena parte a partir de configuraciones espaciales y contradicciones urbanas y, en su desarrollo, influencian la transformación de los procesos urbanos y las formas espaciales” (Castells, 2014).2
Puede decirse que los movimientos populares urbanos han colocado la necesidad del reconocimiento del derecho a la ciudad como respuesta estratégica a la exclusión social y a la segregación espacial. De este modo, articulados dentro de la Coalición internacional para el Hábitat (HIC), organizaciones populares y no gubernamentales, académicos, institutos de investigación y activistas elaboraron la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad como un instrumento para pro- mover que sociedad civil, gobiernos nacionales y locales y organismos internacionales, asuman compromisos y tomen medidas para construir “ciudades justas, democráticas, humanas y sustentables”, donde las personas puedan vivir con dignidad.
De acuerdo Charlotte Mathivet (2009), el proceso para la construcción de esta carta inició como parte de las actividades preparatorias de la II Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, en Río de Janeiro, Brasil, en 1992. Entre otros instrumentos que antecedieron a la construcción de la Carta, estuvieron el Tratado sobre Urbanización “Por ciudades, villas y poblados justos, democráticos y sustentables” y la “Carta de Derechos Humanos en la Ciudad”, antecedente civil del “Estatuto de la Ciudad” que promulgaría años más tarde el gobierno de Brasil.
Pero en América Latina, es a partir del Foro Social Mundial, en 2001, que se ha ido construyendo la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. En este instrumento, el derecho a la ciudad se define como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad y justicia social. Se entiende como un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos empobrecidos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere la legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a un patrón de vida adecuado. (Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad)
Dentro de los derechos relativos a la gestión de la ciudad, la Carta establece que las ciudades deben promover un desarrollo urbano equitativo y sustentable que impida la segregación y la exclusión territorial, y priorice la producción social del hábitat y el cumplimiento de la función social de la ciudad, promoviendo una ciudad integrada y equitativa, otorgando especial cuidado a la rehabilitación de hábitat degradados o marginales. Así como incluir como atributo del espacio público la seguridad. Además, los servicios públicos deben permanecer en calidad de bienes públicos, impidiendo su privatización, estableciendo sistemas de control social sobre su calidad y determinación de tarifas (art. 3). Otros derechos sobre la gestión de la ciudad son participar en el diseño del presupuesto de la ciudad (art. 4), transparencia en la gestión de la ciudad (art. 5), y derecho a la información pública (art. 6).3
En cuanto a los derechos económicos sociales, culturales y ambientales las ciudades deben garantizar: el acceso y suministro de servicios públicos domiciliarios y urbanos, transporte y movilidad públicos, viviendas que reúnan condiciones de habitabilidad, estén ubicadas en un lugar adecuado y se adapten a las características culturales y étnicas de quienes las habitan; en el mismo sentido, las ciudades se comprometen a inhibir la especulación inmobiliaria mediante la adopción de normas urbanas para una justa distribución de las cargas y los beneficios generados por el proceso de urbanización. Asimismo, las ciudades deben garantizar la educación elemental y fomentar la educación para adultos; implementar políticas afirmativas para democratizar la educación superior, y aumentar los niveles de ciudadanía. Sumado a lo anterior, se debe promover el pleno empleo, el desarrollo de una vida cultural urbana y espacios públicos para el esparcimiento, y garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente.
De manera simultánea a los esfuerzos de las OSC, algunos gobiernos, tanto a nivel regional, como nacional y local, han desarrollado instrumentos que incorporan este derecho como la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad, el Estatuto de la Ciudad de Brasil, y, a nivel local, la Carta de Montreal, y la Carta de la ciudad de México por el derecho a la ciudad. Además de que en las Constituciones de Ecuador y Bolivia se incluye el derecho a la ciudad. (Mathivet, 2009).
En 2016, en la III Tercera Conferencia Internacional de Hábitat, el reconocimiento del derecho a la ciudad por parte de los Estados nacionales participantes fue uno de los más discutidos, y finalmente se logró su incorporación en la declaración final, pero debiendo aceptar sus promotores un texto demasiado superficial frente a las ideas que se debatieron y estuvieron contenidas en los documentos producidos en las reuniones preliminares.
Pero ¿cuál es el contexto en el que aparece nuevamente la reivindicación del derecho a la ciudad y surgen nuevos conflictos que son protagonizados por nuevos actores urbanos o por movimientos sociales urbanos? En diferentes ciudades de América Latina existen algunas tendencias comunes que enmarcan estos procesos en la combinatoria que pretendemos abordar en este trabajo, entre la aplicación de modelos y políticas económicas neoliberales y los intentos por avanzar en la profundización de los procesos de democratización de la gestión local. Sin duda, en varias ciudades de América Latina se registran experiencias muy interesantes de gobiernos controlados por partidos o coaliciones de partidos de izquierda en los que esta es la principal disyuntiva que enfrenta la gobernanza local.
Quedándonos ahora en el contenido de las políticas urbanas dirigidas a atender las necesidades y demandas de los sectores populares, se advierte la existencia de diferentes tipos de políticas distributivas, entendiendo por tales las acciones que generan y asignan recursos (materiales, humanos, financieros) (Lowi, 1964), y en nuestro caso nos interesan las que apuntan a otorgar beneficios del conjunto de la ciudadanía y en particular de los sectores de menores ingresos Por ejemplo, la inversión pública en la introducción de la infraestructura básica como el agua y el drenaje o la construcción y mantenimiento de espacios públicos. También suelen incorporar subsidios (como al pago de los servicios del agua, el transporte, la vivienda de interés social), a fin de garantizar el acceso a estos bienes y servicios que satisfacen necesidades básicas con cierta independencia del ingreso que tengan las familias.
Pero las políticas urbanas también impulsan programas y acciones directamente relacionadas con las reivindicaciones de los sectores populares y este componente redistributivo puede ser de diferente magnitud en función del poder que tienen esos sectores de incidir, por su capacidad organizativa y política, en el aparato gubernamental. Esto es particularmente claro en el caso de las políticas de vivienda de interés social que en décadas anteriores fue uno de los componentes centrales de las políticas urbanas. Sin embargo, todo indica que actualmente, a nivel local esta es una acción residual de las políticas urbanas que están mucho más orientadas a estructurar su acción o inacción en función de los intereses empresariales que actúan sobre el espacio urbano que a garantizar el ejercicio de los derechos y el acceso a bienes y servicios de la ciudadanía.
Entre estas posiciones se generan tensiones sobre la capacidad de los ejecutivos locales de movilizar recursos políticos en favor de unas u otras políticas. Pero sin duda el fiel de la balanza es el legislativo local donde los representantes de los partidos políticos son responsables a través del proceso de aprobación de los presupuestos que deciden el rumbo de la acción pública local.
Ahora bien, la Ciudad de México, una de las mega ciudades del mundo en la que los procesos de gobernanza democrática y gestión urbana son sumamente complejos, es un excelente laboratorio para analizar la confrontación de estos proyectos de ciudad. Los gobiernos locales de la Ciudad de México, democráticamente elegidos a partir de 1997 (y gobernados por una coalición de izquierda), sin duda han permitido avanzar en el ejercicio de los derechos de los ciudadanos y se han realizado diferentes esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de los sectores populares que viven en la ciudad. Pero, al mismo tiempo y junto con ello, la ciudad se ha transformado rápida y profundamente, no solo en su fisonomía sino en la presencia de intereses empresariales en los procesos de gestión urbana del gobierno local.
Con el triunfo electoral de una coalición de centro izquierda liderada por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), se erradicaron los comportamientos autoritarios que prevalecieron en el pasado y se instaló un nuevo patrón de comportamiento, de relación gobierno-ciudadanía, de proximidad, que modificó sustancialmente la forma de gobernanza local. En el mismo se hizo explícita la intención de incluir a organizaciones representativas de grupos populares, profesionistas y técnicos progresistas y académicos que, siendo la base de sustentación del nuevo partido gobernante, vieron la oportunidad de participar en el diseño e implementación de las políticas públicas de la ciudad, en particular las políticas urbanas y las políticas de vivienda.
En los cuatro gobiernos que se han sucedido, esta coalición de izquierda ha controlado no solo el ejecutivo local, sino también la gran mayoría de los gobiernos locales delegacionales y el espacio político de la representación partidaria: la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Puede decirse que, con marcadas particularidades, en cada período gubernamental se impuso un nuevo estilo de gobierno abierto y receptivo a las demandas de la ciudadanía muy distinto al del pasado en el que, durante casi setenta años, el Presidente de la república elegía al Jefe de Gobierno de la ciudad (Regente) creándose una aparato gubernamental autoritario y centralizado en el que existían muy pocos espacios de inclusión, y en los que sus participantes debían aceptar actuar subordinadamente (Ziccardi, 1998).
En ese período, se inició un patrón colaborativo entre los técnicos y los representantes políticos del PRD en el ejecutivo local y en la Asamblea Legislativa, al que se sumaron otros pequeños partidos de izquierda, miembros de organizaciones sociales y civiles dedicadas a trabajar sobre la cuestión urbana, y un amplio número de académicos de diferentes universidades, principalmente públicas (UNAM, UAM e IPN), que se comprometieron con el diseño y aplicación de innovadoras políticas sociales urbanas.
Estas formas de actuación pública se dieron, principalmente, en el campo de la vivienda popular al crearse en el instituto de la Vivienda del D.F. (INVI), donde se diseñó un original y participativo Programa de Mejoramiento de Vivienda para zonas populares (Mier y Terán & Ziccardi, 2005; Mier y Terán, 2015) En materia de planeación urbana se creó la Secretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI), desde la que se impulsó un innovador proceso de planeación participativa en 31 zonas y barrios en los que se registraban intensos conflictos por el uso del suelo (Ziccardi, 1998).
En el siguiente gobierno de Andrés Manuel López Obrador (2000-2006), se implementaron un conjunto de políticas sociales redistributivas en favor de los sectores populares y se creó el llamado Programa integrado Territorial (PIT), que agrupaba todas las acciones realizadas en materia urbana en 870 unidades territoriales consideradas prioritarias por sus deficientes condiciones de vida. (Álvarez y Ziccardi, 2015). El resultado es un modelo de gobernanza centralizado en la figura del ejecutivo local en el que la participación de la ciudadanía se subordina a los programas de gobierno diseñados desde el aparato gubernamental.
Sin embargo, en este período se comienzan a articular los intereses de las élites políticas del partido gobernante con sectores empresariales de la industria de la construcción, principalmente al darse inicio a un conjunto de grandes de obras viales de las cuales, la más importante, es la construcción del segundo piso del Anillo Periférico y los puentes que conectan la zona de Santa Fe, enclave de modernidad de viviendas y servicios de las clases altas, localizado al poniente de la ciudad y que con estas obras se pretendió darle conectividad con el sur de la ciudad. Asimismo, se construyó la primera línea del metrobús sobre la Av. insurgentes, una de las principales vialidades de la ciudad.
Sin duda, las obras viales se originan en la necesidad de mejorar las accesibilidad y movilidad en ciertas zonas de la gran y extendida ciudad de México, pero una hipótesis de trabajo es que también estas obras, por su magnitud y forma de contratación, generan excedentes que son apropiados privadamente no solo por el empresariado que las construye, sino también por los gobernantes que poseen aspiraciones políticas no solo a nivel local, sino en el escenario nacional, y que hallan allí fuentes de financiamiento a sus campañas. Es decir, ya en este período comienzan a coexistir dos patrones uno colaborativo que atiende las demandas de los sectores populares, base de sustentación del partido gobernante y otro de tipo asociativo entre representantes políticos y empresarios dedicados a producir los bienes materiales de la ciudad.
En el tercer período del gobierno de Marcelo Ebrard (2006- 2012), se advierte un fortalecimiento del modelo de ciudad colaborativo, ya que por un lado se diseña y se aplica en 2006 un innovador Programa de Mejoramiento de Barrios cuya finalidad es contrarrestar las grandes desigualdades territoriales que existen en la ciudad de México y promover la organización social de los sectores para contribuir a mejorar su calidad de vida. Sin duda este programa constituye una valiosa experiencia de innovación social que por sus objetivos, diseño y resultados, que hemos evaluado en otros trabajos, obtuvo varios reconocimientos internacionales4 (Ziccardi, 2012; Mier y Terán, Vázquez & Ziccardi, 2012).
Asimismo, en 2008 se aprueba la Carta del Derecho a la Ciudad de la Ciudad de México importante documento que firman diferentes actores sociales, políticos y económicos de la ciudad, inclusive el mismo Jefe de Gobierno, y que sin duda constituye un avance de la carta que HIC-ONU promueve a nivel internacional. Con las políticas y con el avance en materia de derechos civiles que logra aprobar el gobierno local se refrenda su compromiso con construir un modelo de gobernanza urbana local democrática y participativa.
Sin embargo, también es posible advertir que se da continuidad a las obras del segundo piso del Anillo Periférico y la realización de la Supervía, los cambios de uso del suelo con la intención de redensificar zonas centrales deterioradas, la extensión de las líneas del metro y el metrobús, acciones facilitadoras para recuperar predios con valor patrimonial creándose la figura de la Autoridad del Centro Histórico, así como la aplicación de mecanismos de inversión público-privada.
Pero debe decirse que todas estas acciones se realizan con cierto pragmatismo ya que en el período se advierte un gran desinterés del gobierno local por actualizar la principal normativa urbana, el Programa de Desarrollo Urbano de la ciudad que se aprobó en 2003. Otro dato es que se pone al frente de la SEDUVI a un represente de los intereses de los desarrolladores inmobiliario.
Puede afirmarse así que, en estos tres primeros gobiernos del PRD, se instala un patrón de comportamiento colaborativo entre las élites técnicas, políticas, académicos, OSC y los sectores populares que constituyen el principal componente de la gobernanza democrática, y que con ello se produce una auténtica ruptura cultural respecto a cómo debía ser la relación gobierno-ciudadanía. Pero también desde el gobierno de Andrés López Obrador, este patrón coexiste con un patrón de comportamiento asociativo entre el grupo gobernante, funcionarios técnicos y representantes de los intereses empresariales, que se construye alrededor de la realización de obras públicas y grandes proyectos urbanos.
Quizás esta combinatoria de formas de gobernanza diferentes y particulares contribuyó a que la misma coalición de izquierda tuviese un triunfo arrollador en las elecciones de 2012, y con un alto grado de legitimación política, se iniciara el cuarto y actual período del gobierno del PRD, con Miguel Ángel Mancera al frente.
Sin embargo, este gobierno marca una clara ruptura con los tres anteriores, el Jefe de la Ciudad expresa claramente que no pertenece a ningún partido, crea un equipo de gobierno de su confianza personal, pero con pocas credenciales técnicas y nombra como secretario de SEDUVI a un empresario del sector inmobiliario que promueve procesos de renovación urbana en barrio degradados, pero con localización estratégica, como es el caso de Ganaditas o El Nuevo Polanco. Es decir, los empresarios del desarrollo urbano tratan de incidir en la definición de la agenda urbana y para ello, como lo describió acertadamente Joan Subirats (2014), se ha producido en el gobierno de la ciudad de México, una captura del aparato estatal por grupos de poder económico.
Asimismo, crea una instancia de gobierno paralela a esa secretaria. Agencia de Desarrollo Urbano, para promover grandes proyectos urbanos y debilita la acción habitacional del INVI dedicada al mejoramiento de vivienda popular, a la vez que se incrementa la promoción de desarrollos de viviendas terminadas y producidas por empresas privadas.
Es decir, el patrón de comportamiento asociativo es cada vez más residual, mientras que el asociativo se fortalece. Esto ha dado lugar a que los conflictos entre el gobierno local y la ciudadanía ya que se incrementan en número y se intensifican las acciones de las organizaciones sociales para poner alto a proyectos tales como el de crear una asociación pública-privada en el espacio público de la calle Chapultepec, para beneficiar claramente a los intereses empresariales. También se advierten otros conflictos por cambios de uso del suelo, y la construcción de un deprimido con recursos públicos, como obra complementaria, a la autorización de una gran torre en la esquina de las calles insurgentes y Río Churubusco, esquina de entrada a la colonia insurgentes Mixcoac, la cual posee un Plan Parcial vigente para garantizar sus predios patrimoniales y su imagen urbana y su calidad de vida.
Es claro que el partido gobernante se va alejando de su original base de sustentación social, y acompaña y avala desde la Asamblea Legislativa una gestión en la que predominan los intereses empresariales En este marco, se advierte el desprestigio del marco normativo urbano vigente, ya que existe un manifiesto interés en algunos grupos económicos privados por desacreditar el referido marco para su beneficio (García Ortega, 2001), lo que puede percibirse los últimos años en la Ciudad de México, donde existen claras resistencias a modificar la legislación a la vez que la aplicación de la normatividad vigente es cada vez más débil.
Ante esto, debe reconocerse que existe consenso entre los técnicos y urbanistas y en algunas organizaciones sociales de la ciudad que es necesario mejorar los procesos de planeación del territorio y la calidad de las regulaciones urbanas, inclusive porque las actuales no facilitan las actividades económicas generadoras de empleo e ingresos, crean condiciones favorables para la vida comunitaria. Muchas veces, por el contrario, las obstaculiza solicitando un conjunto de requisitos que no pueden ser cumplidos y es poco útil para el ejercicio de gobierno de los funcionarios honestos ya que alimenta las prácticas políticas clientelares y corruptas que existen en los procesos de gestión urbana, particularmente en relación con las autorizaciones sobre usos del suelo (Ziccardi, 2009).
Ahora bien, en la ciudad se registra un considerable número de conflictos urbanos en la Ciudad de México, pero no existen movimientos con capacidad de transformar la realidad urbana y social del tipo de los que describe Harvey. Los mayoritarios sectores pobres reciben diferentes apoyos provenientes de las políticas y programas sociales, y con ello enfrenta las situaciones de precariedad en la que viven. En cambio, las capas medias más informadas y afectadas por algunos proyectos son las que, conociendo la normatividad, han protagonizado importantes luchas y creado organizaciones que actúan con la intención de impedir cambios de usos del suelo y realización de obras que afectan su calidad de vida.
Un último hecho importante al que debemos hacer referencia es que, en este escenario, en 2016 se logra aprobar una postergada reforma al gobierno del Distrito Federal que se transforma en Ciudad de México y se debe elaborar una Constitución para la nueva entidad del pacto federal. Es precisamente en ese momento cuando estos dos modelos de ciudad que signan formas diferentes de gobernanza urbana se explicitan, se transparentan y se tensionan en los debates. Sin embargo, en la Constitución que se aprueba en febrero de 2017, el proyecto de ciudad se funda, principalmente, en el reconocimiento del derecho a la ciudad.
Lo interesante es que, en 2016, se abrió un debate, aunque acotado a determinados actores —sociales, políticos, académicos, empresariales, gubernamentales—, interesados en participar, y en particular, los miembros del grupo redactor designado por el Jefe de Gobierno para elaborar la iniciativa que debía enviar a la Asamblea Constituyente. Pero, después de profundos y prolongados debates, finalmente, la Constitución de la Ciudad de México que aprobó la Asamblea Constituyente creada para tal fin, le otorgó a la ciudad no solo la autonomía que poseen los demás estados de la república para decidir sobre su hacienda, designar al procurador y al jefe de policía sino que, también, contiene una Carta de Derechos económicos, sociales, culturales, ambientales y urbanos que contiene las principales ideas que aportaron diferentes organizaciones de la ciudadanía.
Como ley suprema que es la Constitución de la ciudad, se sientan las bases para fortalecer un patrón de comportamiento asociativo entre una parte de las élites políticas y técnicas locales progresistas, las OSC que trabajan sobre la problemática urbana y los grupos de académicos socialmente comprometidos interesados en participar para lograr una mejor calidad de vida para el conjunto de la ciudadanía.
Mientras tanto, y en tensión con esta nueva norma que regirá en la Ciudad de México a partir de 2018, el PRD —partido que gobernó la Capital del país desde 1997— ha decidido construir una alianza con el partido de la derecha, en Partido Acción Nacional (PAN) para competir en las elecciones nacionales y del gobierno de la Ciudad de México el 1 de julio de 2108. Sin duda, las prácticas de gestión urbana de construcción de un patrón asociativo de sus élites políticas y técnicas entre un partido que se autodenominaba de izquierda, y los grupos empresariales que claramente adhieren al panismo facilitaron el acercamiento y construcción de una fórmula que aspira a ganar la presidencia de la república y el gobierno de la Ciudad capital.
PhD in Economics and sociologist specializing in urban problems in the cities and regions of Mexico and Latin America. She is a researcher in the Area of Urban and Regional Studies of the Institute of Social Research (IISUNAM) and professor of the Postgraduate Programs in Political and Social Sciences and in Urban Planning of the National Autonomous University of Mexico (UNAM). It is part of the National System of Researchers of Mexico (level and is a member of the Mexican Academy of Sciences. She is currently Director of the University Program of Studies on the City of the National Autonomous University of Mexico.
