En la década del 1970, en contexto estadounidense, Logan y Molotch (2015/1976) propusieron la tesis de la ciudad como máquina de crecimiento, para discutir, entre otros aspectos, los beneficios que suponía el paradigma instalado de “desarrollo urbano”⁴. Esta propuesta teórica se apoya, sobre todo, en la noción de coalición de poder, definida como una organización de intereses enfocados en el sector urbano-inmobiliario, y está compuesta no solo por los representantes del gobierno local y empresarios ligados al negocio, sino también por el sector académico, sindical y organizaciones profesionales. La coalición posibilitaría calar con mayor profundidad en la orientación y toma de decisiones de las políticas públicas y otorgarles mayor legitimidad. El planteamiento sugiere que este conjunto de actores se articula con el fin de fomentar y sostener, por un lado, una regulación a favor de la valoración y el uso del suelo urbano y, por otro, mecanismos de incentivos a la actividad inmobiliaria.

Posteriormente, desde las ciencias políticas, se publicó el estudio “City and Regime in the American Republic” (Elkin, 1987), en el que el autor reconoce la influencia de determinados grupos económicos mejor posicionados que otros sobre las decisiones del “desarrollo urbano”, en la organización de la política urbana de las ciudades norteamericanas. La mejor posición a la que se refiere se estructura en relación con tres factores: (1) la necesidad y dependencia de financiamiento de los gobiernos locales; (2) la movilidad de las empresas que pondría en riesgo puestos de trabajo e ingresos para las administraciones locales; y (3) el apoyo de las coaliciones de poder en relación con la capacidad del Gobierno de generar beneficios económicos para sus integrantes (Casellas, 2005).

Estos factores generan dependencia de los gobiernos locales y forman la base para pensar las alianzas de crecimiento económico (growth alliances) que hacen de los intereses empresariales los intereses de las políticas urbanas. En este escenario, se propone que uno de los objetivos principales de las coaliciones en favor del “desarrollo urbano” es cooptar la agenda y adecuar la regulación urbana a sus intereses. La capacidad regulatoria del Estado se expone como restricción e interferencia en el mercado, lo que impide el crecimiento o lo ralentiza. Esto, a su vez, sería contrario al bien común que representa el “desarrollo urbano”.

A mediados de la década del noventa, surgieron estrategias e instrumentos destinados a la gestión gubernamental, cuyo objetivo era ofrecer “soluciones” a las economías en crisis mediante la disposición de los recursos estatales, consolidados durante el período anterior, en favor del mercado. Entre ellas se destaca el enfoque de la gobernanza urbana y un gran énfasis en la gestión gubernamental local. Este concepto vino a evidenciar y legitimar el paso del paradigma de Gobierno —según el cual el Estado era el único garante del bienestar general—, al de la gobernanza, caracterizado por la inclusión de “modos cooperativos” entre actores gubernamentales, no gubernamentales y privados en la planeación y ejecución de las políticas públicas (Jessop, 1997).

La propagación de este enfoque para la gestión pública estuvo a cargo, principalmente, de organismos de crédito internacional como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo, acompañados por modelos de administración y casos de aplicación específicos, para impulsar y apoyar al poder local como escala de acción estratégica (Ferreira, 2001). Específicamente, en relación con la ciudad, la noción de gobernanza urbana apunta a la articulación interactoral, lo que se refiere directamente a los consorcios, acuerdos público-privados (APP) y prácticas de participación ciudadana. El uso del término no siempre remite a las mismas consideraciones, sino que se identifican posiciones contradictorias, en las cuales podemos distinguir distintas trayectorias teóricas.

En este sentido, la geografía crítica anglosajona recupera un aporte fundamental para esta discusión, realizado por David Harvey, quien define la gobernanza urbana como un conjunto de actores sociales que participan de la organización y la producción del espacio urbano, en el cual se destacan por su peso e influencia el gobierno local y los promotores inmobiliarios como “agentes concretos de urbanización” (Harvey, 1989). Según el autor, la aplicación de este paradigma implicó la promoción de alianzas público-privadas, como una asociación simétrica de intereses que combina el capital privado con las capacidades gubernamentales. Asimismo, fomenta una lógica empresarial que orienta las decisiones, caracterizada por la necesidad de generar oportunidades de negocios con altos grados de especulación inmobiliaria, fundamentadas como inversiones directas o generadoras de empleo y una marcada orientación a la economía política del lugar, en términos de alcance y escala de las acciones, esta vez hacia programas y planes urbanos sectoriales (López, Gasic y Meza, 2012).

Harvey (1989) reconoce también la emergencia de nuevas tendencias en las prácticas de gestión bajo este modelo, las que definió y caracterizó como “empresarialismo urbano” (urban entrepreneurialism). Este concepto intenta explicar la toma de posición y un rol activo del Estado, orientado a promover la actividad económica en relación con el negocio inmobiliario como objetivo ineludible. Lo postulado por Harvey tomó fuerza al evidenciar una modificación sustancial en los objetivos de la gestión urbana, antes centrada en proveer bienes y servicios a una gobernanza urbana empresarialista, orientada a sostener el crecimiento económico mediante la actividad urbano-inmobiliaria. En torno a ello, las instituciones estatales son las que otorgan validez y legitimidad a los incentivos propuestos desde el modelo de la gobernanza. Bajo estos paradigmas, la gestión urbana en el siglo XXI se ha orientado a priorizar su relación con el capital inmobiliario, lo que limita su intervención a facilitar la actividad empresarial que invierte en la ciudad y, al mismo tiempo, perseguir el lucro y la renta, tal como los actores del sector privado.

En el contexto actual, las relaciones e intereses son sostenidos por ambos sectores, gubernamental y empresarial, con el fin de incrementar la interacción-cooperación entre ellos. Puede decirse que la capacidad de actuación no se encuentra en uno u otro grupo de agentes, sino que depende, en gran medida, de su combinación y la necesidad de negociar sus recursos para lograr dicha capacidad de acción.

Recientemente, desde los estudios urbanos críticos, autores como Brenner, Peck y Theodore (2011) establecen una asociación directa entre la gobernanza como modelo de gestión local y el orden neoliberal, a nivel global. Plantean que los cambios provocados por el modelo de gobernanza urbana son adaptaciones directas para la evolución y reconfiguración de las administraciones gubernamentales hacia modalidades y formas neoliberales. Los autores presentan la gobernanza urbana como la modalidad que institucionaliza y legitima la participación de las corporaciones y las élites empresariales en las decisiones de Gobierno.

Así también, la interdependencia entre ambos sectores resulta necesaria para los fines de concretar la aplicación del modelo neoliberal de acuerdo con las asociaciones y coyunturas locales, acercándonos a la noción de neoliberalismo realmente existente (Brenner y Theodore, 2002). Esta noción enfatiza en la necesidad de comprender y enfocar los análisis en torno al neoliberalismo como un proceso contextualmente situado, ya que, si bien es claro que los procesos mencionados son de alcance global y a nivel estructural, se entiende también que existen matices de acuerdo con el contexto de aplicación.

Del mismo modo, considerar la dimensión temporal resalta como uno de los aspectos fundamentales para el análisis de los procesos contemporáneos de neoliberalización, desde los estudios urbanos críticos. Para los autores citados, la trayectoria de esos procesos se extiende desde los años setenta del siglo pasado y se configura como una “articulación en forma de onda en la que cada fase sucesiva trasforma las configuraciones institucionales e ideológicas en las que se despliegan las fases subsiguientes” (Brenner, Peck y Theodore, 2011, p. 26).

En este escenario, en los últimos treinta años, las ciudades se han convertido en un campo de incubación y despliegue de modalidades neoliberales aplicadas en la experimentación de políticas estatales y restructuraciones institucionales⁵ (Peck, Theodore y Brenner, 2009). El panorama marca una profundización de lo que los autores han llamado “urbanismo neoliberal”, definido como una orientación de las políticas urbanas que entienden cada componente de la ciudad como objeto de negocio y especulación, en el marco de una mercantilización expandida que conforma y sostiene lo que Harvey (2007) denominó “ciudades neoliberales”. Peck y Tickell (2014) invierten la relación y proponen pensar en una “urbanización del neoliberalismo”, considerando que se ha utilizado a la ciudad y su gestión como un campo estratégico, para la prueba de estrategias neoliberalizadoras.

Estos últimos, al mismo tiempo, resaltan la importancia no solo de los aspectos económicos-políticos sino también, e igualmente importantes, las formas institucionales que se desarrollan para darles soporte y legitimidad. En su recorrido, las formas institucionales sirven como fuente de análisis y comprensión de la trayectoria evolutiva del proceso de neoliberalización sobre los entornos políticos, institucionales y discursivos.

Podría decirse, entonces, que el desarrollo del proceso de neoliberalización ha convertido a las ciudades en laboratorios institucionales para la experimentación de políticas neoliberales que provocan cambios en la presencia, injerencia y responsabilidad de los gobiernos locales. En este marco, proponemos analizar el recorrido formal e institucional de diferentes modalidades de vinculación público-privada en la gestión urbana local.

Con más de 13000000 habitantes (INDEC, 2010) y un área equivalente a 576 kilómetros cuadrados (57600 hectáreas), Córdoba es la segunda ciudad en orden de jerarquía y cantidad de población de Argentina. Constituye la cabecera del aglomerado Gran Córdoba, en una ubicación geográfica central, por lo que es un nodo articulador para el transporte comercial en el corredor bioceánico y norte. La ciudad concentra actividades de administración gubernamental, salud, educación, actividad productiva industrial y de servicios por ser capital provincial. El sector de servicios, comercio e industria y el rubro automotriz son las principales actividades económicas.

En cuanto a estructura urbana, presenta un modelo de anillos que contiene un centro comercial consolidado desde hace más de cincuenta años, un sector pericentral de barrios tradicionales conformados en una primera expansión durante el siglo XIX y que se han desarrollado en altura en las últimas décadas, seguido por una amplia área intermedia de barrios de baja densidad, y una periferia expandida que mezcla usos residenciales con productivos e industriales.

La gestión urbana de la ciudad asumió esa denominación en la estructura institucional del gobierno local a partir de la gestión que comenzó en 1983. También desarrolló el cuadro normativo urbano vigente, con innumerables modificaciones y adaptaciones, que sirve como marco regulatorio para la actividad constructiva inmobiliaria. Durante esa década se puso énfasis en generar las bases para el control estatal de la actividad, cuando se marcaron las condiciones de producción y ocupación de la ciudad, fundamentalmente bajo criterios estéticos para la homogeneización de áreas y la zonificación según actividades, para el mejor y más intensivo uso del suelo urbano.

Durante la década de 1990, en el país y en la región, sucedió una serie de reformas macroeconómicas y regulatorias, ante la necesidad de adecuarse al orden internacional (Manzanal, 1995). Se impuso una serie de medidas de clara orientación neoliberal: apertura de la economía a los mercados internacionales, privatización de los servicios y empresas públicas, facilitación de flujos financieros internacionales y desregulación y desmantelamiento de marcos regulatorios específicos para actividades productivas concretas, entre otras (Cetrángolo y Gatto, 2003; Coremberg, 2006).

En el ámbito político-institucional, las reformas se dirigieron a adaptar la Constitución en 1994, la cual dejó establecidas, entre otras modificaciones, primero, la descentralización hacia administraciones subnacionales de servicios básicos como la salud y la educación; y, segundo, la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Este hecho se convirtió en una bisagra, ya que consiguió sumar a las administraciones locales como agentes en pugna dentro de una creciente competitividad interurbana por atraer inversiones y, con ello, legitimar el modelo de desarrollo urbano local en busca de fondos y financiamiento.

Acompañando el proceso en el ámbito nacional, entre 1995 y 1999, en la ciudad de Córdoba se desarrolló el Plan Estratégico de Comunicaciones (PEC), que incluyó entre sus acciones principales la descentralización de las funciones del gobierno local, mediante la generación de Centros de Participación Comunal para generar nuevas centralidades en áreas periféricas de la ciudad. El PEC implementó también los principales ejes del modelo de planificación estratégica: competitividad, productividad, marketing urbano, gestión gerencial y participación de actores con intereses en el “desarrollo urbano” (Vainer, 2002).

El modelo de gestión, promovido por el gobierno local durante la década de 1990, se centraba en convertir al Estado en agente promotor y orientador del desarrollo económico y productivo local, para acompañar al sector privado mediante la creación de condiciones y ventajas competitivas. Un cambio de enfoque en la gestión urbana que reinó en los países de Latinoamérica, gracias a la gran propaganda y difusión de este paradigma por parte de arquitectos y lobistas que trasladaban modelos y prácticas europeas exitosas (Delgadillo, 2014; Ferreira, 2001; Vainer, 2002).

Bajo los objetivos de la planificación estratégica, la alianza y vinculación del gobierno local con actores empresariales era un objetivo imperativo para la gestión. Lo que se promovió, concretamente, fueron modalidades de asociación no solo con respecto a las necesidades físico-espaciales (como algunos formatos emparentados con la realización de grandes obras de infraestructura), sino fundamentalmente centradas en el “hecho urbano como un hecho económico” (Marianacci, 2000).

En este marco, como modalidad de vinculación público-privada se desarrollaron las denominadas concertaciones, en tanto acuerdos informales para la atracción de inversiones y la instalación en la ciudad de grandes firmas comerciales. El mecanismo implicó flexibilizar las normas que se referían a los usos y ocupación del suelo urbano, a través de acuerdos particulares entre el gobierno local y los representantes de las grandes firmas, como instrumento de gestión política. Dichas concertaciones lograron la operacionalización de excepciones particulares para la instalación de grandes emprendimientos, como shoppings o centros comerciales, en áreas residenciales de la ciudad.

La operatoria de las concertaciones celebradas permitió la instalación de grandes empresas internacionales, como Walmart y Carrefour, y grupos empresarios de origen local como Dinosaurio, que inauguró su primer centro comercial en 1998⁷. Estas firmas construyeron enormes espacios comerciales que cambiaron el perfil y la escala de las intervenciones futuras, ya que, a partir de ellos, se generaron áreas de oportunidad para los negocios inmobiliarios.

En palabras del subsecretario de Planificación y Desarrollo Estratégico, tuvo lugar “un cambio en la manera de gestionar la ciudad y pensar en términos de beneficios” (Marianacci, 2000, p. 13), además de proponer la participación del gobierno local en emprendimientos que persiguieran el lucro para contar con recursos adicionales a los fiscales. Estas operaciones y negociaciones se hicieron bajo una modalidad que excluía al Consejo Deliberante y, con ello, la posibilidad de acceder a registros legislativos. Por ello, no fue posible obtener información pública.

Sumado a lo anterior, coherentemente con los objetivos de competitividad y desarrollo urbano-económico, durante este período, surgió una de las primeras experiencias de participación y gobernanza en el ámbito municipal. Consideradas nuevas institucionalidades mixtas, se crearon la incubadora de empresas y la Agencia para el Desarrollo Económico de la Ciudad de Córdoba (ADEC)⁸, pensadas como mecanismos que favorecerían la implementación de los proyectos estratégicos por abrir el espacio de decisión a los actores empresariales interesados. La conformación de un espacio institucional mixto, por fuera de la estructura administrativa municipal, pero en estrecho vínculo con ella, como la ADEC, fue una innovación de gestión. En su inicio, fue conformada por cámaras comerciales y miembros del municipio, impulsando una “estructura reducida y flexible que se alejara del funcionamiento burocrático” de la institución pública (Marianacci, 2000, p. 35), acudiendo al concepto de “eficiencia” como objetivo y para resguardarse de los cambios de gestión.

Al calor de estas nuevas instituciones, la idea de gestión público-privada tomó mucha fuerza bajo este plan y comenzó a ser considerada un indicador de éxito. De estas “nuevas institucionalidades”, la ADEC es la única que ha sobrevivido al paso de la propia gestión impulsora e, incluso, se ha fortalecido y ha llegado a ocupar cada vez más espacios de decisión y consulta. Cabe mencionar que sufrió un debilitamiento de su rol y protagonismo en la primera década del 2000, pero retomó su lugar y adquirió participación cada vez mayor en la gestión entre 2011 y 2019.

En este contexto, es claro que la creación de ADEC y las concertaciones se enmarcan un conjunto de decisiones para mejorar la competitividad de la ciudad y “adecuarla a los procesos de desarrollo inmobiliario” (Marianacci, 2000, p. 13). Esta actividad incide de manera notable en los índices económicos y, por ello, es imprescindible en la orientación de la planificación urbana, los usos del suelo y los servicios, en respuesta a las demandas del rubro.

La posición ganada por el sector privado no retrocedió, sino que fue acrecentándose en los años siguientes, institucionalizando su participación con distintos instrumentos, convirtiéndose en una voz de peso, legitimidad y con poder de habilitar o no la aprobación del proceso técnico-político de la planificación urbana durante la siguiente década. Finalmente, la figura 1 resume los conceptos fundamentales y principales las modalidades de vinculación público-privada que fueron implementados en la ciudad de Córdoba, entre 1983 y 1999, para la gestión urbana local.

Figura 1.
Conceptos predominantes y modalidades de vinculación público-privada, implementados en la gestión urbana local. (Córdoba, Argentina, 1983-1999)

Fuente. Elaboración propia.

Durante la primera década del siglo XXI, se experimentó la difusión intensa de proyectos, modalidades y experiencias locales que pretendían atender las condiciones específicas en las que debía reproducirse determinado modelo de gobernanza urbana. Este último, siguiendo el informe del Banco Mundial (World Bank, 2000), a través de la participación de actores del mundo empresarial, asegura los recursos necesarios para una “gestión exitosa”, al mismo tiempo que garantizaba su uso eficiente. Con este fin, se recomendó una serie de acciones que incluían comprometer la participación del sector privado en las decisiones y políticas urbanas, la legitimización ciudadana a través de modalidades de participación y la atención de las necesidades operativas y las de orden regulatorio, para favorecer el “desarrollo urbano” y sostener los niveles de actividad.

En este contexto, en la región, se destaca la simultánea aprobación de planes de ordenamiento territorial en diferentes escalas gubernamentales, con la coincidente inclusión de una serie de instrumentos que pretendían servir a la implementación de las necesidades de la gestión local. En esencia, estos instrumentos comparten el carácter flexible y adaptativo a las condiciones y la capacidad de articulación de los actores gubernamentales con los agentes privados, pues son herramientas que permiten la negociación de las normas de uso y edificación del suelo urbano, para favorecer o conducir el desarrollo de determinados proyectos o inversiones inmobiliarias.

El auge en la implementación de estos instrumentos, en países de la región con contextos político-económicos diversos y en diferentes escalas, logró representar la adopción plena del “desarrollo urbano”, como principio irrenunciable para las políticas y la gestión urbana, junto con la legitimización de la participación de actores privados en las decisiones. Así, la participación tan promulgada a través del modelo de planificación estratégica adquirió un soporte institucional y, con ello, mayor legitimidad.

En Argentina, este proceso cabalga, simultáneamente, con la crisis político-económica desatada en 2001. La progresiva devaluación de la moneda nacional a partir de 2003 provocó una nueva etapa de acumulación de capital en la que adquirieron protagonismo las inversiones relacionadas con la actividad constructora inmobiliaria. El rubro, que se comercializa en dólares en su mayoría, a pesar de tener costos en pesos argentinos (Gaggero y Nemiña, 2013), logra servir como maniobra de absorción de renta, ante la falta de confianza en el sistema bancario, instalándose como reserva de valor y ganancias⁹.

En la ciudad de Córdoba, estos procesos lograron impacto en la gestión urbana local y en el modelo de negocios ligados al “desarrollo urbano”. Los resultados del PEC, implementado durante la década de 1990, generaron desarrollos desiguales en el territorio, con una clara prioridad de las necesidades empresariales por encima de los ejes restantes. La descentralización administrativa tuvo su correlato en una intensa expansión de la mancha urbana, una dispar ocupación de las áreas periféricas y múltiples déficits de urbanización. La fragmentación socioeconómica del territorio se hizo más evidente, lo que tensionó las nuevas centralidades con una ocupación difusa en sectores con baja densidad (Venturini, Ávila y Terreno, 2015).

Para finales de la década, el gobierno local postuló la intención de recuperar el “rol operativo e iniciativa gestora del Estado Municipal” (Municipalidad de la Ciudad de Córdoba, 2008, p. 8). Este rol implicó, fundamentalmente, la promoción y la generación de propuestas para el “desarrollo urbano”, fomentadas desde la gestión urbana local y la incorporación específica de la figura de concertación, para una serie de vinculaciones público-privadas con foco en la recuperación de plusvalor. Se expresó que, de esta figura, podían “captarse las plusvalías generadas por la inversión de grandes capitales en el mercado inmobiliario, destinando tales montos al desarrollo de la ciudad” (Municipalidad de la Ciudad de Córdoba, 2008, p. 13).

En este mismo sentido, se creó el Consejo de Planificación Urbanística de la Ciudad de Córdoba (CPU), en 2007. Una experiencia similar a la del PEC de los 1990, esta vez, conformada como un espacio interactoral al interior de la estructura municipal, para representar la concertación público-privada. El espacio fue propuesto como consultivo para fomentar la participación y articulación con otros sectores y actores sociales, a fin de debatir propuestas, iniciativas de los empresarios y otras demandas de los actores involucrados en la construcción de la ciudad, de acuerdo con la concepción de la gestión municipal.

El Concejo estaba integrado específicamente por el intendente y algunos secretarios en representación del ejecutivo municipal; representantes del Consejo Deliberante; miembros de espacios académicos, colegios profesionales, cámaras comerciales, la ya mencionada ADEC, la bolsa de comercio y una nueva institución corporativa que representaba a los empresarios desarrollistas de la ciudad: la Cámara Empresarial de Desarrollistas Urbanos Córdoba (CEDUC)¹⁰. Los actores que conforman el CPU y el objetivo dispuesto para este espacio mixto dejaron clara la concepción de participación y de los intereses afectados por las decisiones de gestión urbana.

No es posible referirse a esta nueva iniciativa de vinculación, sin considerar la fuerte influencia que desplegó la CEDUC, a partir de su configuración como grupo representante del sector constructivo-inmobiliario local en 2004. La cámara de los desarrollistas tuvo entre sus objetivos iniciales establecer mecanismos de participación en las decisiones de políticas públicas, orientadas al sector (La Voz, 2004; 2010) e intervino de forma activa, al menos de manera pública, a través de la exposición en medios, para la conformación y durante la existencia de este espacio de “consulta”, referido la gestión y planificación urbana.

Si bien entre los objetivos se proponía generar líneas de acción para elaborar un plan director urbano, el CPU logró recomendar, rápidamente, a la gestión la implementación de una serie de instrumentos (promovidos como exitosos o buenas prácticas en otras ciudades de la región), con el fin de sostener el desarrollo urbano y establecer una relación más directa entre las necesidades del sector empresarial y el municipio. Para su uso, se aprobaron diversos mecanismos basados en la recuperación del plusvalor generado por incrementos de la renta urbana, gracias a la negociación de mayores índices constructivos o cambios en el uso del suelo; mecanismos que posibilitaron operaciones inmobiliarias de diversas escalas e impacto.

Para el análisis, se destacan, por un lado, la aplicación de obras complementarias y, por otro, los convenios urbanísticos. Los primeros, ofrecían mejorar las condiciones normativas de altura y edificabilidad para emprendimientos localizados dentro del tejido urbano consolidado, a cambio de la ejecución de obras complementarias definidas por el gobierno municipal. Los segundos remiten a acuerdos ad hoc entre interesados en obtener mejores condiciones normativas para sus emprendimientos (que incluyen modificaciones en el uso, fraccionamiento y ocupación del suelo definido en el marco regulatorio) y el municipio, a cambio de un porcentaje del plusvalor generado.

Dentro de la estructura orgánica del municipio, propuesta como un espacio consultivo abierto a las sugerencias y aspiraciones de los actores privados, la habilitación del CPU funcionó como una excelente plataforma que posibilitó y legitimó el uso de estos mecanismos. Fue un espacio exitoso a ojos de los desarrollistas, ya que lograron “ingresar” a la mesa de las decisiones, acercar sus intereses particulares y legitimar sus necesidades. Además, potenció su influencia sobre las políticas urbanas, sobre otros actores afectados e interesados.

La figura 2 contiene un resumen de los conceptos centrales y las modalidades de vinculación público-privada, que se implementaron en la gestión urbana local en la Ciudad de Córdoba, para el periodo 1999-2011.

Figura 2.
Conceptos predominantes y modalidades de vinculación público-privada, implementados en la gestión urbana local. (Córdoba, Argentina, 1999-2011)

Fuente. Elaboración propia.

Las innovaciones de este ciclo pueden considerarse un nuevo momento dentro del proceso de neoliberalización de la gestión urbana con la capacidad de amalgamar instituciones, prácticas y políticas ya legitimadas, junto a nuevas estrategias y mecanismos, capaces de responder a las nuevas necesidades de las operaciones e intervenciones urbano-inmobiliaria (Peck, Theodore y Brenner, 2009). Supone una nueva fase en la que se retomaron las bases estructurales de la planificación tradicional, en cuanto a la diferenciación y categorización del suelo urbano, pero a través de intervenciones en sectores particulares y específicos, e implementando instrumentos operativos con el fin de alcanzar la eficiencia, flexibilidad y participación privada, demandadas por el sector empresarial. Se trata de una implementación local de la gobernanza urbana que demostró una clara orientación empresarialista y la intensificación del rol y la influencia de los actores ligados al negocio inmobiliario.

El último período de este análisis, correspondiente a 2011-2019, estuvo marcado por la profundización de las estrategias ya desplegadas. Los instrumentos implementados en los últimos años por los gobiernos locales de la región, así como la intensidad en su promoción por parte de algunos organismos internacionales, tratan fundamentalmente de introducir nuevas modalidades para la negociación y la articulación público-privada. El principal argumento se centra en la posibilidad de financiación y refuerzo de los recursos municipales, a partir de la distribución de los beneficios del “desarrollo urbano”.

Las recomendaciones sugieren a los municipios actuar como agentes promotores que, al tener el monopolio de la potestad regulatoria, deben capitalizarla como un activo susceptible de negociar frente a la necesidad de un mejor rendimiento y productividad de las inversiones inmobiliarias; y, puntualmente, vehiculizar, mediante estos mecanismos, la lógica de competitividad y mercantilización, propia de la visión empresarial, hacia la gestión urbana.

En la gestión urbana local, durante estos años, predominó una implementación intensiva de los mecanismos mencionados, los cuales permitieron el ingreso de recursos económicos (dinero en efectivo u obras), justificados como recuperación de plusvalor y una modalidad de vinculación público-privada.

La gestión urbana asumió las condiciones de dinamismo, flexibilización y adaptabilidad del marco regulatorio recomendadas por las “buenas prácticas”, lo que dio orden legislativo a los mecanismos habilitados. Las operaciones inmobiliarias involucradas por Convenios Urbanísticos, por ejemplo, implicaron tanto a empresarios ocasionales o de pequeña envergadura como a grandes empresas de escala internacional, los cuales obtuvieron beneficios económicos cuantiosos por los cambios normativos negociados y generaron cambios sustanciales en la estructura urbana (Peresini, 2018).

Simultáneamente, en 2012, se aprobó la conformación de un organismo técnico dependiente del ejecutivo municipal, que vino a representar la institucionalización del CPU en marcha desde 2007; se trata del instituto de planificación municipal (IPLAM). Esta vez, la institución mixta se conforma como parte de la estructura administrativa municipal pero fuera de su configuración orgánica, ya que se constituyó como organismo autárquico.

El instituto mencionado opera a través de un consejo consultivo, del cual espera propuestas para la formulación de políticas públicas (Ordenanza 12030 de 2012), basado en el relacionamiento público-privado. El consejo, a su vez, está integrado por concejales, secretarios y directores de distintas dependencias municipales, profesionales, miembros de diferentes facultades de las universidades presentes en la ciudad, la ADEC, la CEDUC y otras cámaras empresariales y de comercio.

En este marco, la participación de la Cámara de desarrollistas en la política urbana sigue por canales institucionalizados, así como por el apoyo o no a las medidas anunciadas por el ejecutivo. El relevamiento expone que la actividad oficial del IPLAM, hasta la fecha, se concentró en ofrecer diagnósticos territoriales, a pesar de que, en sus objetivos, se mostraba como un organismo técnico para la elaboración de políticas públicas.

Finalmente, la figura 3 contiene también un resumen de los conceptos predominantes y las modalidades de vinculación público-privada para el periodo 2011-2019 en la ciudad de Córdoba.

Figura 3.
Conceptos predominantes y modalidades de vinculación público-privada, implementados en la gestión urbana local. (Córdoba, Argentina, 2011-2019)

Fuente. Elaboración propia