INTRODUCCIÓN

Volver la mirada a la historia es un ejercicio necesario para atinar en decisiones futuras. Este artículo se propone indagar en uno de los eventos más trascendentales de las últimas décadas: el proceso hacia la normalización de las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Cuba, iniciado el 17 de diciembre de 2014, particularmente una de sus aristas menos abordadas: las limitaciones de la estrategia implementada por Estados Unidos.

Pero antes de continuar es importante, a los efectos de este artículo, que por normalización de las relaciones bilaterales entendemos el conjunto de fases en que se estructuran las negociaciones entre dos países, con el propósito de mejorar las relaciones bilaterales sobre la base de acuerdos mutuamente ventajosos. Se trata de un escenario que pretende facilitar el desarrollo de las relaciones bilaterales, a partir de una negociación integradora que busca maximizar el beneficio para ambas partes a largo plazo.

En un proceso hacia la normalización es indispensable la existencia de relaciones diplomáticas, el respeto por las normas y principios del Derecho Internacional, el reconocimiento de intereses comunes, la detección de puntos mínimos aceptables para cada país, la igualdad de condiciones de los negociantes, el predominio de los espacios de cooperación sobre los diferendos, el arreglo pacífico de controversias sin que suponga concesiones vejatorias para ninguna de las partes, la eliminación de los instrumentos punitivos unilaterales, así como la capacidad y voluntad de ambas partes de comprometerse con lo pactado. Para el caso de Cuba y Estados Unidos, cuyos vínculos han sido antagónicos –fundamentalmente desde 1959–, la normalización plena sería inviable mientras se cuestione la esencia misma de sus respectivas políticas exteriores: soberanía y hegemonía.

Por otra parte, a partir de una adecuación de la teoría de Antonio Gramsci sobre la hegemonía de clase, con el fin de aplicarla al contexto de las relaciones internacionales, se entenderá como hegemonía la forma más sofisticada de dominación ideológica, ético-política, militar y económica que ejerce una superpotencia. La hegemonía supone cuotas importantes de aceptación por parte del hegemonizado y en su ejercicio se requiere una combinación equilibrada de fuerza y consenso, sin que la primera supere demasiado a la segunda, sino que más bien aparezca apoyada en esta por el consenso –real o intencionado– de la mayoría, expresado por los órganos de la opinión pública (Gramsci, 1981 y 1999).

Sobre el concepto de poder inteligente utilizado en la investigación, hay que tener en consideración que el mismo no es ni duro ni blando: es la combinación hábil de ambos. El poder inteligente significa desarrollar una estrategia integrada, una base de recursos y un conjunto de herramientas para lograr los objetivos estadounidenses, aprovechando tanto el poder duro como el blando. Es un enfoque que subraya la necesidad de un ejército fuerte, pero también invierte fuertemente en alianzas, asociaciones e instituciones a todos los niveles para expandir la influencia estadounidense y establecer la legitimidad de la acción estadounidense” (Center for Strategic and International Studies, 2007: 7). El soft power o “poder blando”: “Es la habilidad de obtener lo que quieres, a través de la atracción en vez de la coerción o pagos. Surge del atractivo de la cultura, las ideas políticas y las políticas de un país. Cuando nuestras políticas son vistas como legítimas a los ojos de otros, nuestro ‘poder blando’ aumenta” (Nye, 2004: X).

La Administración Obama implementó la Doctrina del Poder Inteligente para contrarrestar la coyuntura desfavorable que heredó a nivel internacional, regional y bilateral.

En relación con la categoría intercambios “pueblo a pueblo”, apreciamos que se trata de “[…] lograr el apoyo de ciudadanos extranjeros a los intereses de política exterior de Estados Unidos a través de la interacción directa con elementos de la sociedad civil estadounidense. Cuando el gobierno del país objetivo es considerado ‘hostil’, los intercambios suelen formar parte de una estrategia mayor de subversión, encaminada a debilitar el apoyo popular a dicho gobierno y en última instancia a reemplazarlo por uno favorable a los intereses norteamericanos” (Calvo, 2014: 1).

En el artículo no se tiene la intención de señalar responsables del retroceso al que se asiste en la actualidad en las relaciones Estados Unidos-Cuba, ni de desestimar lo logrado, sino de comprender las limitantes que el propio proceso entrañaba para el avance hacia la normalización y que lo hicieron vulnerable ante un cambio de gobierno. Sin esta perspectiva, el acercamiento bilateral solo se entendería a medias, al igual que el desmontaje paulatino que emprendió la Administración de Donald Trump.

DESARROLLO

Es conocido que, luego del triunfo de la Revolución, hubo varios acercamientos bilaterales¹ de los que resultaron progresos significativos. Por ejemplo, durante la presidencia de John F. Kennedy (1961-1963) se negoció el retorno a Estados Unidos de los presos de la invasión por Playa Girón, mientras que con el gobierno de Richard M. Nixon (1969-1974) se concertó un tratado de cooperación sobre piratería aérea. Además, los gobiernos de ambos países suscribieron acuerdos migratorios en más de una ocasión.

De todas las aproximaciones bilaterales, la más conocida y abarcadora hasta 2014 tuvo lugar durante la Administración Carter (1977-1981). En ese periodo se abrieron Secciones de Intereses en las respectivas capitales y se concertaron tratados sobre límites marítimos y pesca. Sin embargo, en el contexto de la Guerra Fría, el conflicto bilateral tenía connotaciones fundamentalmente ideológicas, por lo que las negociaciones quedaron subordinadas a las dinámicas del sistema internacional bipolar.

A diferencia de lo ocurrido hasta entonces, las condiciones existentes en el 2014 propiciaron que el costo político de cambiar el enfoque hacia Cuba fuera menor que el de mantenerlo. El saldo, tras décadas de hostilidad, era negativo para Estados Unidos en todos los escenarios: a lo interno de los dos países y en los ámbitos regional e internacional.

Esencia hegemónica de la política de Estados Unidos

La política exterior de Estados Unidos ha sido esencialmente hegemónica en tanto constituye una necesidad intrínseca al desarrollo de esta nación, fundamentalmente desde el arribo a la fase imperialista. Ello responde a que, en el capitalismo monopolista, a la lógica de dominación colonial se le incorporó lo que Vladimir Ilich Lenin llamó la lucha por las fuentes primarias, por la exportación de capital, por las esferas de influencia y por el territorio económico en general (Lenin, 1975). La hegemonía no es, por tanto, una cualidad de la que un gobierno determinado puede decidir sustraerse o no.

La particularidad de la política hacia Cuba reside en que, con el triunfo de la Revolución en 1959, tuvo lugar una crisis de la hegemonía estadounidense en la Isla.² La política de Washington no varió su contenido entonces, sino que se reajustó para adecuarse a un contexto histórico diferente. Por ello el objetivo se trazó en los términos de subvertir el sistema político y económico de Cuba, con el propósito de restaurar la dominación, hacerla efectiva y ejercer hegemonía, dicho de otro modo, se buscaba un cambio de régimen.

Para la Administración Obama era evidente que este enfoque había fallado en avanzar los intereses de Estados Unidos.3 Por el contrario, fortaleció el apoyo popular al gobierno cubano y contribuyó a consolidar una ideología antiimperialista y de defensa de la soberanía nacional. Con ello la Isla se había sustraído en gran medida de la influencia global de la hegemonía estadounidense. A esto se sumó la existencia de un consenso dentro de Estados Unidos a favor de aplicar un nuevo enfoque que promoviera el acercamiento con Cuba (Atlantic Council, 2014; FIU, 2014).

En este contexto la estrategia más conveniente dentro de la aplicación de la Doctrina del Poder Inteligente consistió en privilegiar el soft power o “poder blando”. Este nuevo enfoque, iniciado públicamente el 17 de diciembre de 2014, mantuvo el objetivo de “cambio de régimen”. A diferencia del anterior, que privilegió el enfrentamiento a partir de instrumentos agresivos para lograr un descalabro inmediato, este promovió el acercamiento diplomático como parte de un ajuste táctico, con el que Washington apostó por transformaciones graduales a partir de la aplicación de la Doctrina del Poder Inteligente.

La gradualidad del enfoque se hizo evidente en el discurso de la Administración Obama. La Hoja Informativa expedida el propio 17 de diciembre de 2014 por la Casa Blanca explicitó que se trataba de “poner fin a [un] enfoque obsoleto y promover de manera más eficaz la implantación de cambios en Cuba, dentro de un marco acorde con el apoyo de Estados Unidos al pueblo cubano y en consonancia con los intereses de seguridad nacional de Estados Unidos” (White House, 2014).

En su alocución del 17 de diciembre de 2014, Barack Obama aseguró que no esperaba que las modificaciones anunciadas implicaran cambios inmediatos en la sociedad cubana (Obama, 2014), con lo cual reconocía que su apuesta debía rendir frutos a largo plazo. Poco más de un mes después, Roberta Jacobson, Secretaria de Estado Adjunta para Asuntos del Hemisferio Occidental y jefa del equipo de negociación de Estados Unidos en el diálogo con Cuba, dejó claro que “el fin de ese proceso [hacia la normalización] es el mismo que antes […]. Pero las tácticas, las medidas en implementar esa política tienen que cambiar” (Jacobson, 2015).

Los mencionados cambios en el discurso se insertaron en una estrategia comunicativa abarcadora que incluyó una visita del presidente Obama a la Isla, entre los días 20 y 22 de marzo de 2016, y las actividades que giraron en torno a este acontecimiento.

En el escenario que se inauguró el 17 de diciembre de 2014, el gobierno estadounidense dispuso que las transformaciones internas en la sociedad cubana fueran los principales generadores del cambio, y no el aislamiento diplomático y el hostigamiento político-económico. Para lograrlo el gobierno estadounidense identificó dos catalizadores: uno ideológico (incremento del flujo de información y de los intercambios “pueblo a pueblo”) y otro económico (sector privado). El primero debía servir para desmontar la identificación de la sociedad cubana con el proyecto socialista, en favor de una visión más positiva del capitalismo, para lo cual eran funcionales las regulaciones referidas a las telecomunicaciones y los viajes.

El gobierno estadounidense promovió la flexibilización de las sanciones contra la Isla por medio de la emisión de cinco paquetes de medidas. Dentro de los tópicos que trataron, los relacionados con las telecomunicaciones y los viajes sobresalieron por su magnitud, pues fueron las únicas esferas en las que el Ejecutivo agotó sus facultades para obrar en los marcos de la ley. Con ello demostró las amplias prerrogativas con que contaba y el papel protagónico que le otorgaba a estas áreas en el marco del nuevo enfoque.

En materia de telecomunicaciones se autorizó la exportación de productos y servicios vinculados al sector, inversiones en infraestructura y financiamientos a través de subsidiarias de entidades financieras estadounidenses en terceros países y también desde Estados Unidos.

El énfasis de estos esfuerzos estuvo en facilitar el acceso de los cubanos a internet en aras de promover un mayor flujo de información en la Isla. La Hoja Informativa del 17 de diciembre de 2014 señaló que Cuba tenía una de las tasas más bajas del mundo de penetración de internet y que el costo de las telecomunicaciones en la Isla era muy alto, mientras que los servicios que se ofrecían eran extremadamente limitados (White House, 2014). Este análisis era de interés para la política de Estados Unidos pues, en tales circunstancias, estaba disminuida la capacidad de la Administración Obama de articular el “poder blando” y, por tanto, de influir en la Isla.

La relevancia de potenciar el uso de internet en Cuba parte de la eficiencia de esta herramienta como generadora de consensos. Para los círculos de poder de Washington, un mayor acceso a internet en Cuba equivalía a potenciar la oportunidad agazapada detrás del doble cambio generacional en la Isla: el anunciado en las máximas estructuras políticas y el que sobrevino a lo interno de la sociedad. Los jóvenes, más receptivos a lo novedoso y con mayores habilidades para asimilar los avances tecnológicos, debían ser los más susceptibles a las consecuencias de una mayor inserción de la Isla en el globalizado sistema de las telecomunicaciones.

En esta lógica de promover la interacción con los valores estadounidenses, también se hizo necesario el contacto directo con el pueblo cubano residente en la Isla. Por ello se concibieron regulaciones destinadas a facilitar los trámites de viaje hacia Cuba de las personas naturales sujetas a la jurisdicción de Estados Unidos, así como diversificar los medios de traslado y mejorar las condiciones de estancia.

Cabe destacar que se otorgaron licencias generales para las doce categorías autorizadas, se aprobaron vuelos regulares de aerolíneas estadounidenses hacia, desde y dentro de Cuba, y se autorizaron los viajes educacionales “pueblo a pueblo” a título individual. Al existir menos restricciones, a los cubanoamericanos que ya viajaban a la Isla se les sumaron 161 233 y 281 706 estadounidenses en 2015 y 2016, respectivamente, para un incremento de 76 % y 208 % con relación a las cifras del 2014 (ONEI, 2017).

Tanto las medidas dirigidas al sector de las telecomunicaciones como las referidas a los viajes, tuvieron un impacto positivo en la política, la economía y la sociedad cubanas. Sin embargo, estuvieron motivadas por propósitos políticos, pues se encaminaron a promover los intereses de Estados Unidos en la Isla e ir moldeando la aceptación necesaria para ejercer hegemonía desde el “poder blando”.

El fomento de una visión favorable del capitalismo sería más completo si los beneficios que este último supone fueran constatables más allá de la interacción con los viajeros procedentes de Estados Unidos. Precisamente, ese rol lo debía desempeñar el catalizador económico, o sea, el naciente sector privado en Cuba, por lo que era funcional impulsar su desarrollo.

El sector privado cubano surgió producto de las modificaciones realizadas en la década de los años noventa y como parte de la posterior actualización del modelo económico. A pesar de ser todavía incipiente, el gobierno estadounidense se propuso auparlo para crear una base económica y social de oposición al sector estatal, sobre la cual pudiera ejercer una influencia que irradiara al resto de la sociedad. Esto debía ser así, ante la imposibilidad de hacerlo directamente por medio del sector de los negocios de Estados Unidos, sin violar las regulaciones del bloqueo y las del Estado cubano.

Las medidas promulgadas a estos efectos incluyeron la autorización de licencias a determinadas exportaciones y reexportaciones para uso exclusivo del sector privado y la promoción de las importaciones en Estados Unidos de productos elaborados por este. Esto se hizo, al tiempo que se denegaban tales operaciones a instituciones que generasen ingresos para el Estado cubano. De esta forma se pretendía minar la autoridad y el poder del gobierno de la Isla, y provocar un fuerte desestímulo a la economía estatal, pilar fundamental del modelo económico socialista.

Se le otorgaron facilidades crediticias o de acceso a microfinanciamiento a los “proyectos humanitarios”. Dentro de estos, junto con iniciativas en los ámbitos de la salud, la preservación histórica, el medioambiente y la ayuda ante desastres, se incluyeron proyectos en materia de construcción dirigidos a grupos de la sociedad civil, de desarrollo de la empresa privada, y de promoción de actividades independientes en el sector agrícola. Además, se buscó promover el entrenamiento en materias como iniciativa empresarial y negocios, y periodismo. Todo esto sin consultar al Estado cubano acerca de la pertinencia de los proyectos, ni definir el papel que sus instituciones debían desempeñar en los servicios financieros o su ejecución, de lo cual se desprende la intención subversiva de tales medidas.

Como señaló el entonces Secretario de Estado, John Kerry, en el Foro Económico Mundial de Davos, los viajes de ciudadanos estadounidenses a Cuba para profundizar los lazos con el pueblo cubano, el “empoderamiento” del sector privado y las nuevas posibilidades de conectarse con el mundo y acceder a información, ayudarían a promover el cambio en la mentalidad y en el comportamiento (Kerry, 2016).

Instrumentos de política exterior propios del enfoque anterior

Al tiempo que la Administración Obama promovió el acercamiento y el compromiso con el gobierno y pueblo cubanos, se mantuvieron instrumentos de presión propios del enfoque anterior, cuya eliminación era continuamente reclamada por la parte cubana: el bloqueo, la política migratoria preferencial, los programas subversivos y la presencia militar en territorio cubano.

Las medidas tomadas en el periodo sujeto a análisis modificaron la aplicación de algunos aspectos del bloqueo, lo que se correspondía con el apoyo mayoritario de los estadounidenses a favor de su levantamiento.⁴ Obama aspiraba a que los progresos que arrojaran las regulaciones contribuyeran a allanar el camino en el Congreso para su desmontaje total (Obama, 2014).

Además de estas medidas también se autorizó que bancos extranjeros y estadounidenses ubicados en terceros países proveyeran financiamiento para las exportaciones estadounidenses permitidas, que pudieran realizarse transacciones autorizadas entre Cuba y Estados Unidos en dólares y que se transportara el correo postal entre los dos países, al menos, por medio de compañías estadounidenses. Asimismo, se permitió desbloquear y recuperar las propiedades bloqueadas en Estados Unidos pertenecientes a cubanos residentes en un tercer país.

Las brechas, aunque importantes, fueron insuficientes: continuaron prohibidas las inversiones y créditos estadounidenses en la Isla y la creación de empresas mixtas –salvo que se emitieran licencias específicas– y no se ampliaron las exportaciones de Estados Unidos a los sectores clave de la economía cubana. Este desestímulo a las inversiones, la prohibición de comerciar con propiedades nacionalizadas por el gobierno cubano, sumado a las complejidades que entraña el entramado legal del bloqueo, obstaculizaron las posibilidades de promover negocios entre entidades de los dos países.

El presidente Obama llamó numerosas veces al Congreso a levantar el bloqueo, tildándolo de obsoleto y mostró voluntad política al promover los paquetes de medidas. Sin embargo, no agotó sus prerrogativas presidenciales, por ejemplo, el Ejecutivo pudo haber autorizado que personas naturales o jurídicas realizaran inversiones en Cuba, pero solo lo hizo para el sector de las telecomunicaciones, tema en el que, junto con los viajes, el Presidente agotó su capacidad de acción en los marcos de la ley. De esta forma no solo se manifestó la importancia que la Administración otorgó a estos tópicos en el marco del acercamiento con Cuba, sino que demostró que, por la propia esencia de la política, el cuestionamiento a la aplicación del bloqueo era, necesariamente, parcial.

Además, el efecto disuasivo de la aplicación del bloqueo durante décadas provocó que, incluso luego de aprobadas las nuevas medidas para facilitar los trámites con Cuba, muchas entidades se cohibieran de firmar contratos, e impactó negativamente en la calidad de los acuerdos que lograron concretarse. Esto se constató claramente en el ámbito de las finanzas, como señala el académico estadounidense William Leogrande:

Si los fondos no pueden ser fácilmente transferibles entre Cuba y Estados Unidos, los negocios no tendrán importancia. Aunque las regulaciones estadounidenses permiten la transferencia de fondos para aquellas actividades autorizadas bajo licencia, las empresas y los bancos se muestran aterrorizadas por la posibilidad de violar, inadvertidamente, algunas de las normas y ser penalizadas con enormes multas (Leogrande, 2017: 42).

Precisamente, en el periodo se aplicó más de una decena de multas a entidades por concepto de persecución financiera. La particularidad radicó en que todas fueron por acciones previas al 17 de diciembre de 2014 y, por tanto, a las flexibilizaciones. Estas sanciones relanzaron a la luz pública la vigencia del bloqueo y sus consecuencias impactaron en dos direcciones: enviaron un mensaje intimidatorio a las entidades bancarias e hicieron tambalear la apariencia conciliatoria del nuevo enfoque de política, con lo cual avivaron la desconfianza de la parte cubana.

El efecto acumulativo también retrasó el restablecimiento de los servicios bancarios a la Sección de Intereses de Cuba en Washington (SICW),⁵ pues ningún banco quiso asumir el riesgo. Estos eran necesarios para el normal funcionamiento de la futura embajada y de los servicios consulares. Solo dos meses antes de la reapertura de la misión diplomática, el 21 de mayo de 2015, la Sección de Intereses de Cuba en Washington pudo utilizar nuevamente los servicios bancarios a través del Stonegate Bank en la Florida.

Por otro lado, aun cuando se levantó la prohibición del uso del dólar en transacciones internacionales que incluyeran a Cuba, no se pudo realizar ninguna operación de peso (Rodríguez, 2016).

La política migratoria preferencial⁶ de Estados Unidos ha sido otro instrumento utilizado para socavar el proyecto revolucionario,⁷ por lo que su mantenimiento obstaculizaba el proceso hacia la normalización de las relaciones bilaterales. Dos de sus pilares: la Política de Pies Secos-Pies Mojados y el Programa de Parole para Médicos Cubanos, se derogaron el 12 de enero de 2017, lo que constituyó uno de los éxitos del nuevo enfoque. Sin embargo, este anuncio ocurrió solo una semana antes del fin de la Administración, a pesar de ser una potestad del Ejecutivo.

Existían acuerdos vigentes y conversaciones periódicas, lo cual era un sustantivo paso de avance en comparación con el resto de los temas. Por otro lado, el aliento a la emigración ilegal cubana entraba en contradicción con la política inmigratoria que manejó su Administración, caracterizada por las restricciones, la selectividad y el incremento de los controles en las fronteras (González, 2018, Comunicación personal).

La demora pudo deberse al apoyo mayoritario con que contaban tanto la Ley de Ajuste Cubano como la Política de Pies Secos-Pies Mojados dentro de la comunidad cubanoamericana residente en Miami. De hecho, en 2014, el 86 % de sus miembros apoyaba el mantenimiento de la primera y el 63 % el de la segunda (FIU, 2014). Derogar la Política antes pudiese haber sido perjudicial para el candidato Demócrata que aspirara a la presidencia.

Como regularidad, los presidentes estadounidenses trasladan para un segundo mandato las decisiones de política interna o exterior que puedan ser controvertidas o que generen rechazo del partido opuesto. Durante los últimos meses del gobierno de Obama había alguna certeza de que podía haber una continuidad Demócrata con Hillary Clinton y, por tanto, varios temas de la agenda bilateral con Cuba podrían seguirse negociando. Al ser derrotada en las urnas la señora Clinton, continuó el proceso en los asuntos en los que había adelantos y se firmaron memorandos incluso en los últimos días del gobierno Obama, sin embargo, otros no llegaron a feliz término (Cabañas, 2020, Comunicación personal).

Además, Obama pudo pretender utilizar estos instrumentos como moneda de cambio en el proceso de las negociaciones, pues eran reclamos históricos del gobierno cubano (Arboleya, 2018, Comunicación personal).

Otra vía para la instrumentación del nuevo enfoque continuó siendo la subversión político-ideológica, particularmente, tres de sus aristas fundamentales: el fomento de una contrarrevolución interna, los programas de promoción de democracia y los intercambios “pueblo a pueblo”.

Se mantuvo la lógica del Carril II.⁸ Con ese fin continuó la emisión de fondos millonarios destinados a la subversión para los años fiscales 2015 y 2016, así como para el financiamiento de las transmisiones de Radio y TV Martí. Estas estaciones, a pesar de su poca audiencia, continuaron transmitiendo con un discurso propio de los sectores más radicales de la comunidad cubanoamericana. En febrero de 2016 la supervisión de ambas pasó a ser responsabilidad de una empresa privada, con el posible propósito de evadir la responsabilidad gubernamental sobre estas transmisiones (Brenner y Scribner, 2017).

Asimismo, continuó el financiamiento de programas a través de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) y el Departamento de Estado sin consultar con los canales oficiales. El 17 de marzo de 2015, Alfonso Lenhardt, administrador interino de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo, durante una audiencia en el Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes, explicó que esta organización estaba comprometida con programas para la democracia, la sociedad civil y medios de comunicación independiente en Cuba, aunque no contara con la aprobación del gobierno de la Isla (U.S. Congress, 2015a).

Al respecto, los académicos Philip Brenner y Colleen Scribner consideran que:

En la misma medida en que los funcionarios estadounidenses explican, de forma correcta, que la Ley Helms-Burton exige la implementación de los programas de “promoción de la democracia” en Cuba, el Departamento de Estado es relativamente libre para determinar la naturaleza de esos programas. Pudieran consultar con el gobierno cubano, como lo hacen en otros países, acerca de la forma para gastar ese dinero (Brenner y Scribner, 2017: 456).

La familia Obama realizó una visita a Cuba entre los días 20 y 22 de marzo de 2016
Foto: Joe Raedle/Getty Images

La familia Obama realizó una visita a Cuba entre los días 20 y 22 de marzo de 2016. Foto: Joe Raedle/Getty Images

Esto, sin embargo, era inviable, pues conculcaría la propia esencia hegemónica de la política.

A los métodos tradicionales de subversión se incorporaron las becas financiadas por el gobierno estadounidense, por ejemplo, la organización World Learning, asociada a la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo y al Departamento de Estado de Estados Unidos, anunció en el año 2015 el Programa de Verano para la Juventud Cubana. Este proyecto desconoció a las instituciones oficiales de la Isla y pretendió formar líderes capaces de promover cambios internos (Figueredo, Garaycoa y Ramón, 2016). Además, en el periodo se apostó por una “disidencia” más vinculada a las tecnologías de la información y las comunicaciones, como en el caso de los blogueros; se hicieron campañas acerca del uso de internet y se dispuso una serie de proyectos basados en la mensajería celular y las redes sociales.

La devolución del territorio ilegalmente ocupado en Guantánamo, si bien continuó siendo un reclamo de la parte cubana, al parecer no fue un tema presente en la mesa de negociaciones por el rechazo expreso de Washington a dialogar al respecto. El gobierno estadounidense decía reconocer la soberanía cubana sobre el área, pero planteaba que su tenencia es legal en virtud del Tratado de 1934. Al respecto, John Kerry declaró durante una conferencia de prensa junto a su homólogo cubano: “[…] esta vez no hay ningún tipo de discusión ni de intención de parte nuestra de alterar el tratado con respecto al arriendo; pero nosotros sabemos y entendemos que Cuba tiene sentimientos fuertes al respecto” (Kerry y Rodríguez, 2015).

El gobierno estadounidense insistió en el valor operacional del enclave. El 12 de marzo de 2015, el entonces Jefe del Comando Sur, General John Kelly, declaró que la Base Naval de Guantánamo era una instalación tremendamente útil para Estados Unidos y señaló su funcionalidad en escenarios de migraciones masivas (Kelly, 2015). Poco más de un año después, el Departamento de Defensa elaboró un reporte sobre la utilización y la importancia estratégica de la Base, en el que se asegura que su existencia constituye una oportunidad única para que el gobierno estadounidense pueda garantizar la seguridad regional. Este documento concluyó que los argumentos para mantener la presencia estadounidense y la actual infraestructura en la Base Naval de Guantánamo están bien sustentados por el contexto histórico, razones estratégicas y por una misión continua de apoyo que extiende el alcance, la capacidad y la viabilidad operativa en una región que consideran crítica para sus intereses (U.S. Department of Defense, 2016).

La Administración solo se pronunció acerca de cerrar el centro de reclusión heredado de la presidencia de George W. Bush y fuertemente criticado por la opinión pública internacional por amparar violaciones contra los Derechos Humanos. En este sentido, Obama promovió el diálogo en el Congreso, pero solo como interés de política interna y en respuesta a sus promesas de campaña desde 2008.

Finalmente, durante el 114 Congreso hubo iniciativas legislativas encaminadas a mantener la presencia estadounidense en la provincia del Oriente cubano, como fue el caso de la Ley para la Protección de la Estación Naval de la Bahía de Guantánamo (H.R.654), que le debía impedir al Presidente la modificación, terminación, abandono o transferencia del arrendamiento al gobierno cubano, a menos que se lo notificara previamente al Congreso y este promulgara una ley que autorizara esa acción. Si bien esta iniciativa no prosperó, en las Leyes de Gastos para la Defensa Nacional para los años fiscales 2016 y 2017 sí se incluyó, por primera vez durante la Administración Obama, la prohibición del uso de fondos para el cierre o la devolución de la Base Naval en Guantánamo (U.S. Congress, 2015b y 2016).

Dentro de los temas sobre los que la Administración Obama estuvo dispuesta a debatir, algunos generaban contradicciones para sus propios intereses –como el bloqueo–, pero su eliminación requería transformaciones legislativas de peso; para esto se hacía necesaria la colaboración entre el Capitolio y la Casa Blanca, así como entre los congresistas de los dos partidos; no obstante, el ambiente era desfavorable.

Carácter de las acciones con las que Estados Unidos promovió el acercamiento bilateral

Durante el periodo, Obama continuó llamando a realizar esfuerzos bipartidistas tanto en política interna como exterior (Obama, 2015 y 2016), sin embargo, el Legislativo Federal era reflejo de la polarización ideológica y política que estaba teniendo lugar en la sociedad estadounidense desde inicios de siglo. Adicionalmente, en enero de 2015 el Capitolio pasó a ser dominado por el Partido Republicano en ambas cámaras, lo cual tuvo una connotación especial pues dentro de este se habían consolidado posiciones ultraconservadoras caracterizadas por privilegiar enfoques ideológicos.

La plataforma Republicana de 2016 no solo reprochó lo que llamó “abuso del poder presidencial”, sino que apoyó la continuidad del bloqueo, de las acciones subversivas y el mantenimiento de Radio y TV Martí (GOP, 2016), en contraste con los propósitos de la Administración.

Por su parte, los legisladores cubanoamericanos, con puestos clave en el Congreso, continuaron obstaculizando los proyectos de ley que debían impulsar el acercamiento con Cuba, al tiempo que introdujeron enmiendas que buscaban consolidar el enfoque anterior (Kopetski, 2017).

A pesar de la creación de nuevas coaliciones y el fortalecimiento de alianzas proacercamiento con Cuba en el seno del Congreso, después del 17 de diciembre de 2014, la conjunción de tantas contradicciones frenó la necesaria cooperación entre las ramas ejecutiva y legislativa y entre los dos partidos. No solo no se aprobaron acciones legislativas sustantivas, sino que se obstruyó la designación de un embajador para la misión diplomática en La Habana y se retrasó durante meses el nombramiento de Roberta Jacobson para dicho cargo en México, por haber estado al frente de la delegación estadounidense que participaba en las negociaciones con Cuba.

Luego de los anuncios del 17 de diciembre de 2014, a la Administración solo le restaban dos años para finalizar, y en el segundo de ellos se celebrarían elecciones presidenciales y legislativas. En el contexto de un año electoral, los esfuerzos partidistas se volcaron a asegurar su propio éxito en los comicios. Esto significó, por un lado, que se tomaran pocas decisiones en el Capitolio y, por otro, que los congresistas Republicanos evitaran contribuir con su voto al legado de Obama, para no allanarle el camino a la candidata Demócrata. Esta coyuntura supuso que solo avanzaran los temas más importantes, especialmente, los de política interna, cuyos éxitos tienen un impacto en los votantes. Obviamente, Cuba no figuró dentro de ellos.

El entorno adverso prácticamente anuló las posibilidades de trabajar en conjunto en pos de un acercamiento con la Isla. Sin embargo, la Administración Obama mostró voluntad política no solo para cambiar el enfoque, sino también para apuntalar los éxitos que se iban alcanzando y proyectar nuevos. Por esta razón las acciones con las que Estados Unidos promovió el proceso hacia la normalización de las relaciones bilaterales fueron, necesariamente, de carácter ejecutivo.

El anuncio del restablecimiento de las relaciones diplomáticas con Cuba provino del Ejecutivo, así como los paquetes de medidas ya mencionados. Otro impulso importante al proceso negociador fue la emisión de la Directiva Presidencial de Política sobre las relaciones con Cuba (DPP-43), el 14 de octubre de 2016. Este documento evidenció la voluntad de la Administración de potenciar el compromiso con la Isla, reconoció la soberanía y la autodeterminación de Cuba, al tiempo que declaró no estar buscando un “cambio de régimen”. Además, trazó la ruta a seguir, pues definió sus objetivos a mediano plazo e instruyó a las ramas del gobierno federal para acometer acciones pertinentes, con el fin de afianzar el avance de las relaciones con la Isla, de tal forma que fuera difícil para su sucesor revertir lo ya logrado. Tras este estímulo, ambos gobiernos adoptaron once nuevos acuerdos –casi el doble– en solo tres meses.

Sin embargo, el hecho de que estas acciones solo pudieran ser ejecutivas limitó la consecución de mayores avances, pues la autoridad presidencial en la conducción de la política hacia Cuba había mermado, particularmente, con la Ley Helms-Burton y la Ley de Reforma a las Sanciones Comerciales y Ampliación de las Exportaciones (TSRA). Las disposiciones de la Ley Helms-Burton limitaron sustancialmente las facultades del Ejecutivo en lo relativo a las sanciones contra Cuba, pues este ya no podría suspender o dejar sin efecto las regulaciones que constituyen el núcleo del bloqueo, o sea, las Regulaciones para el Control de Activos Cubanos (CACR) y las Regulaciones para la Administración de las Exportaciones (EAR). La Ley de Reforma a las Sanciones Comerciales y Ampliación de las Exportaciones imposibilita que el presidente autorice licencias fuera de las categorías de viaje existentes (U.S. Congress, 2000).

O sea, para lograr mayores avances dentro del nuevo enfoque de política era necesario un consenso dentro del legislativo, pero las condiciones no eran favorables.

Por otro lado, existe un debate en torno a la competencia del Presidente para realizar tales acciones ya que no están explícitas en el texto constitucional. En este sentido, el profesor cubano Rodolfo Dávalos explica:

Acorde a los principios legales establecidos en Estados Unidos, la ausencia de normas claras que limiten la autoridad del presidente confirma el hecho de que este tiene autoridad ilimitada para otorgar licencias, y cualquier cuestión sobre el alcance o la autoridad de este, queda sujeta a las concesiones entre el Ejecutivo y el Congreso, como sucede con los asuntos de política exterior (Dávalos Fernández, 2012: 361).

No obstante, más allá de la polémica jurídica en sí, los debates que suscitaron las acciones ejecutivas pudieron contribuir a minar la cooperación entre ambos partidos, así como entre las ramas ejecutiva y legislativa.

Dentro de las vías por las cuales estas acciones pueden ser revocadas o modificadas, se encuentran la decisión judicial y la determinación presidencial. Con respecto a la primera, históricamente las cortes han evitado emitir juicios relativos al alcance y legitimidad de las facultades del presidente en virtud del artículo II de la Constitución (Valido Alou, 2013). En el caso de la segunda vía, esta implica que con la llegada de un nuevo Presidente a la Casa Blanca se podía revertir en la letra todo lo emprendido por la Administración Obama, lo cual se convierte en una vulnerabilidad significativa.

Como se explicó anteriormente, la mejor forma de apuntalar el proceso hacia la normalización de las relaciones bilaterales era el logro de convenios, fundamentalmente económicos. Sin embargo, la capacidad del sector de los negocios de comprometerse a realizar una empresa es inversamente proporcional a los riesgos que suponen los acuerdos. En este sentido, el hecho de que las acciones con las que Estados Unidos promovió el acercamiento bilateral fueran ejecutivas, sumado al efecto disuasivo de la aplicación del bloqueo, le dio visos de inestabilidad al nuevo enfoque de política.

Es válido señalar que fueron solo 25 meses para construir una confianza erosionada por décadas de conflicto. No obstante, no se le consideró como una limitación para el avance del proceso, pues, como se constató, muchos temas que dependían exclusivamente del Ejecutivo quedaron pendientes o solo se avanzó en ellos una vez fue evidente que el sucesor presidencial podía desestimar el acercamiento.

CONCLUSIONES

Por lo anterior se puede concluir que las principales limitaciones de la política de Estados Unidos hacia Cuba para el avance del proceso hacia la normalización de las relaciones bilaterales, entre el 17 de diciembre de 2014 y el 20 de enero de 2017, fueron la esencia hegemónica de la política estadounidense hacia Cuba, la persistencia de instrumentos de política exterior propios del enfoque anterior y el carácter ejecutivo de las acciones con las que Estados Unidos promovió el acercamiento bilateral.

La esencia hegemónica de la política de Estados Unidos hacia Cuba constituyó un freno para el proceso hacia la normalización, pues circunscribió el alcance de la actuación de Washington a la promoción de cambios dentro de la Isla y obstaculizó el propósito de maximizar el beneficio para ambas partes a largo plazo. Esta esencia se expresó en las declaraciones y documentos emitidos por la Administración Obama, así como en las medidas implementadas, principalmente las referidas a las telecomunicaciones, los viajes de los estadounidenses a la Isla y el fomento al sector privado en Cuba.

El hecho de que persistieran instrumentos propios del enfoque anterior también constituyó un obstáculo para el proceso hacia la normalización, pues imposibilitó que existiera igualdad de condiciones entre las partes negociadoras. Mientras el bloqueo económico, comercial y financiero y la política migratoria preferencial constituyeron instrumentos punitivos unilaterales, la subversión político-ideológica y la presencia estadounidense en Guantánamo seguían siendo violatorios de la soberanía del Estado cubano, un principio fundamental del Derecho Internacional.

El carácter ejecutivo de las acciones con las que Estados Unidos promovió el acercamiento bilateral limitó el proceso hacia la normalización, pues implicó que este se pudiera revertir con la emisión de nuevas órdenes ejecutivas, lo que hizo vulnerable su continuidad una vez finalizado el segundo mandato de Obama. Además, este carácter determinó que los avances logrados continuaran condicionados por la existencia de leyes que restringen las facultades presidenciales en la conducción de la política hacia Cuba.

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Notas

Enlace alternativo

http://rpi.isri.cu/es/node/95 (pdf)