Introducción

Podría decirse que la reaparición del ordenamiento territorial (OT) en la agenda de políticas en América Latina y en Argentina desde la década del 2000, ha (re)despertado el interés desde el ámbito académico en los estudios sobre procesos de planificación y ordenamiento territorial, cuestión que se había vuelto objeto de debate en décadas anteriores. Interesa recordar (y solo para referirnos a la historia reciente) que la planificación y ordenamiento territorial en el ámbito de las políticas públicas tuvo un lugar destacado durante las décadas de 1960 y 1970 en los distintos países de América Latina, donde se discutieron y buscaron implementar este tipo de políticas. Aunque las concepciones de planificación y ordenamiento eran distintas a las actuales, buscaban dar solución a lo que se definía como ‘desigualdades regionales’: disparidades en cuanto a la distribución del crecimiento, de la producción y la población, cuestión que hoy reaparece.

Un amplio campo de discusión se generó en aquellos años tanto para interpretar la “problemática regional” dentro del subdesarrollo de los países latinoamericanos, como para plantear teorías y alternativas para superarla (ILPES, 1974; Neira Alva, 1974; de Mattos, 1976, entre otros). También se generaron perspectivas críticas que discutían tanto los supuestos que subyacían a la definición de las ‘problemáticas regionales’ como la planificación regional que buscaba abordarlas (Rofman, 1982; Coraggio, 1989 y desde el campo de la geografía Santos, 1974). Las décadas de 1980 y 1990 reconocieron un repliegue de la planificación, acorde a las políticas neoliberales. Sin embargo resurge la cuestión espacial en las estrategias de desarrollo, en esta oportunidad acompañando los procesos de descentralización, dando lugar a las propuestas de desarrollo local o territorial (para una crítica sobre estos enfoques ver Manzanal, 2010).

Pero es más recientemente que reaparece la planificación y específicamente la planificación territorial, en los países de América Latina, como una estrategia dentro de tales propuestas de desarrollo. En parte, según argumentan algunos autores, ante el fracaso del modelo neoliberal en la superación de las desigualdades socioeconómicas y territoriales y en lograr avances en la sostenibilidad ambiental del uso de los recursos naturales y de la ocupación del territorio (Massiris Cabeza, 2008). Esta reaparición viene acompañada de nuevas perspectivas basadas en concepciones estratégicas y fórmulas participativas en cada uno de los procesos de planificación: la formulación de las ‘imágenes objetivo’, las estrategias para alcanzarlo y las etapas de ejecución (Leiva Lavalle, 2012). Esta nueva planificación flexible y participativa, en teoría vendría a garantizar una mejor intervención y éxito del proceso de definición e implementación de políticas.

En este trabajo buscamos problematizar las formas en que suelen ser definidos los problemas y propuestas de ordenamiento, tanto desde el ámbito público como desde la academia (cuestión discutida en la primera parte), para lo cual exploramos distintas discusiones teóricas relativas a la idea de OT, orden-desorden, en su relación con el estado y las resistencias (tema que se desarrolla en la segunda parte). La intención de este trabajo no es plantear una mirada superadora sino hacer un ejercicio de desplazamiento de ciertos lugares comunes en torno al OT, para ver qué otras preguntas podemos plantearnos desde otras perspectivas teóricas y a dónde pueden conducirnos en términos teórico-metodológicos y práctico-políticos (lo cual discutimos en la última parte).

Se trata de un tema relevante en la medida en que no solo ocupó un lugar destacado en la agenda de políticas estatales en las últimas dos décadas en los países latinoamericanos, sino que, además, en algunos contextos, el ordenamiento territorial es reclamado desde las organizaciones sociales para garantizar el involucramiento del estado frente a ciertos conflictos.

El desorden como ausencia del estado y el ordenamiento como instrumento hacia un orden deseado

Más allá de la polisemia y múltiples connotaciones asociadas al concepto, en su acepción predominante (tanto en el ámbito público como académico) el ordenamiento territorial suele ser concebido como

un proceso y un instrumento de planificación, de carácter técnico-político-administrativo, con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos de desarrollo. (Massiris Cabeza, 2002, s/p)

Es decir, busca la definición de un modelo territorial deseable, para lo cual se vale de la planificación (Massiris Cabeza, 2008; Cabrales Barajas, 2006).

Como puede observarse, este tipo de concepción encierra algunos supuestos que es necesario discutir: ¿existe algo que puede definirse como ‘aspiraciones de la población’ y ‘objetivos de desarrollo’?, ¿es posible definir aspiraciones comunes teniendo en cuenta las diferencias (de clase, de género, culturales, etc.) existentes en el territorio?, ¿desarrollo de qué?, ¿para quién?, ¿de qué forma?

Algunas de las contribuciones que Massiris Cabeza revisa en su artículo de 2002, de hecho, plantean distintas cuestiones que darían complejidad a las intervenciones de OT. Entre otras, se reconoce la existencia de una relación estrecha entre los procesos económicos y el orden territorial existente, lo cual implica intervenir sobre esos procesos para lograr en un mediano o largo plazo el reordenamiento esperado; que el territorio asume un orden dictado por la lógica del capital, en ausencia de una política de ordenamiento, de ahí la necesidad de una política que sea coherente con los “intereses superiores de la sociedad”; que los agentes privados también son ordenadores del territorio, por lo que la aceptación de otro ordenamiento distinto a sus intereses sería conflictiva. Es decir que, dentro de las discusiones que entienden al OT como un instrumento estatal orientado al logro de un modelo deseado de territorio, se reconoce la dificultad de pensar procesos (y políticas) de ordenamiento, por lo que los estudios sobre el tema tenderán a reflexionar respecto de cuáles son esas dificultades y cómo pueden ser superadas, es decir, qué es lo que el estado debería hacer para ordenar.

En el caso de Argentina, durante la década del 2000 hasta 2015, asistimos a un proceso de planificación en general, y territorial en particular, encarada desde el gobierno nacional. Tal proceso se plasmó en la elaboración de planes, como el Plan Estratégico Territorial (MINPLAN, 2008; 2011), las Bases para el ordenamiento del territorio rural argentino (MAGyP, 2014), así como otros planes a nivel provincial, como el de Mendoza, u orientados a territorios específicos, por ejemplo áreas de patrimonio cultural, o a temas específicos, como el ordenamiento de bosques nativos. Lo anterior dio lugar a la realización de estudios dedicados a analizar cómo se definieron esos planes, cuáles fueron las dificultades y resultados de tales procesos, qué propuestas y proyectos de territorio incorporan los planes para la gestión de una misma área, entre otras cuestiones. Por ejemplo pueden mencionarse los trabajos de Alves Rolo (2013) sobre el proceso participativo que tuvo lugar en la formulación de un plan de OT para el departamento de Loventué (La Pampa) en un contexto de avance de actividades productivas vinculadas al agronegocio; los trabajos de Canellas (2013) y Vecslir y Tommei (2013) que analizan comparativamente los instrumentos de planificación y gestión del territorio en la Quebrada de Humahuaca a raíz de su designación como Patrimonio de la Humanidad; el trabajo de Gudiño (2015) que analiza la Ley de OT provincial de Mendoza, sancionada en el 2009; el trabajo de García Collazo, Panizza y Paruelo (2013) que analiza las experiencias de zonificación en el marco de ley de OTBN en las provincias de Santiago del Estero, Chaco, Formosa y Salta, comparando una serie de variables relativas a cómo se llevó adelante el proceso de zonificación en cada provincia de acuerdo a los criterios de sustentabilidad de la ley.

Los análisis que podríamos situar dentro de esta mirada predominante sobre el OT, aportan elementos o ideas, explícita o implícitamente, respecto de ‘cómo debería ser’ para que resulte exitoso (se debe profundizar la participación social en el proceso, aprovechar el potencial de los territorios -por ejemplo su valor patrimonial- siendo el OT el instrumento que permite al Estado situarse por fuera de los intereses particulares y coordinar el trabajo de las distintas instituciones con injerencia en la planificación). En términos generales, se parte de una idea de los conflictos (o tensiones) por el territorio como expresión de un desorden que requiere la intervención estatal y como instancias negociables, que pueden (o deben) ser consensuadas a partir de la creación de espacios participativos y gestionados por el estado. Subyace a estas perspectivas la idea del desorden como ausencia del estado, o como ausencia de una política ‘apropiada’ de OT. Bajo esta idea subyace otra referida a cómo se suele pensar al estado: como una entidad que es capaz de garantizar, en base a la concurrencia del saber experto y a una organización técnico-administrativa eficiente (es decir, evitando superposiciones y conflictos entre distintas dependencias y jurisdicciones del Estado) un ordenamiento acorde a los intereses generales de la sociedad en determinado momento.

Las dificultades de este tipo de planteos pueden ilustrarse recuperando algunos trabajos que realizan un análisis crítico del proceso de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos en la provincia de Salta^[1]. Entre ellos cabe mencionar los trabajos de Langbehn (2013) que pone en foco la controversia acerca del alcance de lo que es ambiental y la trama de relaciones de poder sobre el territorio que está por detrás, exponiendo que en esa definición se ponen en juego el alcance de las competencias entre distintos órdenes de gobierno (nacional y provincial) y dependencias del Estado; Camardelli y Salazar (2013) cuyo análisis destaca que en la zonificación del territorio provincial se le otorgó más importancia a las cuestiones vinculadas con la biodiversidad que al componente sociocultural de los bosques; los trabajos de Schmidt (2014a y 2014b) que focalizan en los discursos y acciones de los distintos grupos de actores involucrados en la definición del OTBN poniendo en cuestión: ¿quién ordena el territorio?, ¿qué ordena?, ¿cómo lo ordena?, ¿por qué y para quién lo ordena?; y el de Seghezzo et al. (2011), que focaliza en las prácticas del gobierno provincial y los productores agropecuarios, observando sus distintas concepciones del desarrollo. En términos generales estos trabajos analizan procesos (o propuestas) de ordenamiento desde una mirada más crítica, que parte de una perspectiva del territorio que enfatiza las disputas de poder, poniendo en evidencia los intereses (económicos, políticos) que quedan expresados en las discusiones, propuestas y ejecución de un caso de OT. Aquí el foco está puesto en los actores que entran a jugar en el proceso de definición del OT, resaltando que las discusiones en torno a lo ambiental o lo sustentable exponen los distintos posicionamientos e intereses de los actores involucrados y aportan elementos para ver qué mecanismos se activan en los procesos que suponen lograr un consenso entre ellos.

Más allá de los importantes aportes de este tipo de trabajos que analizan críticamente la implementación de una política de OT específica (que surgió a raíz de un conflicto por la tierra, devenido en conflicto ambiental) no ponen en discusión los alcances teóricos y políticos de la propia idea de ordenamiento territorial ni del OT como instrumento del estado.

Orden-desorden-ordenamiento: algunas claves teóricas para repensar la relación Estado, espacio y poder

La cuestión del OT, como vimos, pone en un lugar central el rol del estado en la producción del espacio. La mirada predominante asume que es posible (aunque esto implique cierto nivel manejable de conflicto) llegar a un ‘orden territorial deseado’ para el bien común, lo cual supone como vimos cierta concepción del estado, pero también cierta interpretación de los procesos espaciales^[2].

Un primer punto de partida necesario a los fines de problematizar la cuestión del orden-desorden-(des)ordenamiento, es situarnos teóricamente en relación a cómo entendemos el estado, no en su totalidad o de manera comprehensiva, sino en relación a algunos aspectos que consideramos clave para la discusión que es objeto de este trabajo.

Partimos de considerar que lo que solemos ver como estado, siguiendo a Bourdieu (1997; 2014), es un campo de poder en el que se pone en juego un recurso particular: lo universal, lo oficial, aquel punto de vista que constituye el ‘buen punto de vista’^[3]. Ese campo de poder particular es resultado de una génesis, que Bourdieu describe como un proceso durante el cual se opera toda una gama de concentraciones de diferentes formas de recursos o especies de capital (de fuerza física o instrumentos de coerción, capital cultural e informacional, económico, simbólico). Proceso de concentración que supone un proceso de desposesión: establecer la lengua legítima, por ejemplo, es establecer todo el resto de las lenguas como jerga. Esta concentración es al mismo tiempo una unificación y una universalización: donde aparecía lo diverso, lo disperso, lo local, aparece lo único. Y es resultado de un largo trabajo de construcción simbólica “al término del cual se inventa e impone la representación oficial del estado como lugar de la universalidad y del servicio al interés general” (Bourdieu, 1997, p. 123). Esa construcción es lo que capacita al estado a ejercer una violencia simbólica, porque

se encarna a la vez en la objetividad bajo la forma de estructuras y mecanismos específicos y también en la “subjetividad” o, si se quiere, en los cerebros, bajo la forma de estructuras mentales de categorías de percepción y de pensamiento. Al realizarse en estructuras sociales y en estructuras mentales adaptadas a esas estructuras, la institución instituida hace olvidar que es la resultante de una larga serie de actos de institución y se presenta con todas las apariencias de lo natural. (Bourdieu, 1997, p. 98)

Pensar en la reconstrucción de esta génesis constituye un instrumento de ruptura poderoso, dado que reactualiza la posibilidad de que hubiera sido (y de que sea) de otra manera.

Otros aportes interesantes para complejizar la mirada sobre el estado, que, como veremos más adelante, tiene implicancias en la forma de entender el ordenamiento territorial, podemos encontrarlos en Abéles y Badaró (2015), quienes recuperan en particular las ideas de caja de resonancia, aparato de resonancia y máquina de resonancia que usan Deleuze y Guattari en su obra Mil mesetas, “para referirse al procedimiento a través del cual el estado “captura” fuerzas externas para construir su propio poder” (p. 35):

La metáfora acústica de la resonancia pone de relieve la capacidad del estado para organizar, jerarquizar y resignificar en un ámbito específico y singular una multiplicidad de elementos cualitativamente heterogéneos. El poder estatal se expresa como poder de captura, codificación y amplificación: la resonancia estatal opera capturando los flujos, singularidades y expresiones múltiples de la vida social y codificándolos bajo un registro rígido y binario que somete a los individuos a segmentos duros interconectados: familia-trabajo-mercado-escuela-ciudad, etc. (Abéles y Badaró, 2015, p. 35-36)

Asimismo destacan que si bien la resonancia estatal concentra y fija el poder en un territorio sobre el cual reclama soberanía, nunca es absoluta o infalible, sino que siempre “se encuentra, superpone, enfrenta o convive con regiones y zonas donde operan formas de resonancia más flexibles, menos rígidas y más predispuestas a la amplificación de la multiplicidad” (Abéles y Badaró, 2015, p. 36).

El otro aporte que queremos recuperar para nuestra discusión es el de Foucault, quien plantea que es necesario considerar el estado como producto del poder, como resultado de una economía general y particular de poder que se configuró a partir del siglo XVI (Noguera, 2009) y no como centro o el lugar privilegiado de ejercicio del poder. Lo que él va a proponer con el problema del estado es una cuestión de método de análisis centrado en los mecanismos de poder pero en sentido ascendente. El estado puede ser esa instancia en la que se integra y codifica el poder en ciertas instituciones, sería un punto de condensación posible de esas múltiples formas y expresiones del poder (García Romanutti, 2014). Es por eso que su interés no es tanto la dominación estatal de la sociedad, sino la gubernamentalización del estado, las prácticas de gubernamentalidad, partiendo de una perspectiva amplia del significado de la idea de gobierno: “gobernar […] es estructurar el posible campo de acción de los otros” (Foucault, 1988, p.15). De acuerdo con Jessop (2007) para Foucault el estado es un ensamble relacional, el terreno de un conjunto no esencializado de relaciones políticas, más que un fenómeno universal, fijo, inmutable, el terreno donde operan un conjunto de prácticas y estrategias, proyectos gubernamentales y modos de cálculo. Así, mientras que el estado es preestablecido como un objeto de gobierno, también se reconstruye a medida que cambian las prácticas gubernamentales.

Vale decir que el estado es correlato de una determinada manera de gobernar. De ahí que el análisis de Foucault se va a centrar en cómo las relaciones de poder a lo largo de la historia pudieron concentrarse en la forma de gobierno del estado, pero sin haberse reducido a él. Su análisis va a focalizar en las ‘tecnologías de poder’, es decir, los “mecanismos definidos por determinadas reglas, estrategias, técnicas mediante los cuales se hacen operables los programas de gobierno y se establecen vínculos entre las aspiraciones de unos y las actividades de otros” (Mussetta, 2009, p. 45).

Como podemos ver, estas distintas aportaciones no solo nos permiten desnaturalizar el estado como forma de organización del poder político (una institución instituida, como plantea Bourdieu, resultado de una larga serie de actos de institución; o como plantea Foucault, un correlato de una determinada manera de gobernar), sino que además aporta algunas claves para entender y analizar su funcionamiento en términos más amplios, que se relacionan con la discusión sobre ordenamiento que abordaremos en los ítems siguientes: el tratamiento de lo múltiple, su organización, jerarquización y resignificación, como una cualidad intrínseca del estado, que es además un proceso inacabado.

En lo que sigue desarrollamos, a través de dos aproximaciones, algunas ideas que nos permiten construir otra forma de entender el ordenamiento territorial en términos teóricos, para luego, en la parte final del trabajo, esbozar algunos posibles interrogantes que nos permitan trabajar empíricamente la idea de ordenamiento propuesta, tanto con fines teórico-metodológicos (el análisis del OT como dimensión intrínseca al proceso de producción del espacio y sus distintas/posibles manifestaciones) como práctico-políticos (recuperando la idea de Foucault relativa al estudio de los mecanismos de poder: “si quiere luchar, aquí tiene algunos puntos clave, algunas líneas de fuerza, algunos cerrojos y algunos obstáculos” (Foucault, 2016, p. 18).

El orden detrás del desorden. El ordenamiento como tecnología de gobierno

Desde esta perspectiva relativa al poder político y su expresión en la forma del Estado, proponemos hacer el ejercicio de pensar otra idea de orden, que conduce a un tipo de ordenamiento más amplio, o en muchos casos implícito, que no solemos verlo como tal. Desde la perspectiva que recuperamos y discutimos, el ordenamiento podría pensarse, siguiendo a Foucault, como una tecnología de gobierno. Pensarlo en estos términos, supone verlo dentro de una economía general de poder y conduce a poner el foco en cómo ese poder se ejerce, a través de qué mecanismos concretos.

En su clase del 11 de enero de 1978, del curso “Seguridad, territorio, población” dictado en la Collège de France, Foucault hace alusión al ordenamiento^[4] en algunas ciudades europeas en los siglos XVII y XVIII, para ejemplificar cómo se fue dando el pasaje de una economía general del poder de soberanía, a la de disciplina y a la de seguridad, que representaría la sociedad actual (Foucault, 2016). En ese marco va a entender el ordenamiento como una técnica de gobierno cuyo fin es el tratamiento de las multiplicidades en el espacio y va a observar algunos de esos tratamientos diferentes, a través del ordenamiento y el rol asignado a las ciudades. La idea de gobierno en Foucault alude, como vimos, a las posibilidades de acción sobre los otros. De manera más específica, Avellaneda (2015) lo define como las prácticas que, por los medios que fueran, buscan dirigir, incentivar, formar, obstaculizar, encauzar, la conducta de los individuos^[5]. Para desarrollar su argumento, toma algunos ejemplos del ordenamiento del espacio urbano entre los siglos XVI y XVIII y menciona específicamente situaciones que expresan, podríamos decir, la historia de algunas ideas y prácticas que al día de hoy podemos encontrar en distintas discusiones sobre ordenamiento territorial.

Una de esas situaciones representa el ordenamiento como un dispositivo disciplinar (es decir, que busca controlar la población y la circulación en general a través del ordenamiento)^[6]. El ejemplo que plantea refiere a una pequeña ciudad de Francia que fue construida “de la nada”, previa demolición de las casas “vetustas y desvencijadas” existentes en el emplazamiento. Fue una ciudad planeada, tomando como modelo los campamentos militares, que se caracterizaban por su forma cuadrangular o rectangular, subdivididos por otros cuadrados o rectángulos menores. De acuerdo con Foucault se trata de la forma ideal de los “observatorios de la multiplicidad humana”, un poder que actúa por efecto de la visibilidad general (2016, p. 34) siendo un caso de tratamiento disciplinario de las multiplicidades en el espacio. Allí la disciplina es del orden de la construcción: la ciudad en cuestión, estaba subdividida en una gradación de rectángulos, de los más grandes, donde se concentraban las viviendas, hacia los más pequeños donde se concentraban las actividades comerciales, en el otro extremo de la ciudad. En el sector residencial, a su vez, la amplitud de las calles variaba y había dos categorías de casas: aquellas sobre la calle mayor y calles paralelas, de dos plantas y sobre las calles perpendiculares casas de una sola planta, lo cual organizaba la residencia según diferencia de status social. De acuerdo con Foucault se trata de arquitecturar un espacio en cuyo interior se construirán “multiplicidades artificiales según el triple principio de la jerarquización, la comunicación exacta de las relaciones de poder y los efectos funcionales específicos de esa distribución, por ejemplo, un destino habitacional, un destino comercial, etc.” (2016, p. 36).

La otra situación que plantea representaría el ordenamiento como un dispositivo de seguridad (es decir, que busca administrar un medio, gestionarlo, previendo acontecimientos posibles)^[7]. Despliega esta idea con el ejemplo de la ciudad de Nantes, en un contexto de desarrollo comercial en el siglo XVIII. El problema de la ciudad era la circulación. Y el ordenamiento debía responder a eso y cumplir varias funciones: higiénicas, garantizar el comercio interior, articular la red de calles con rutas externas, permitir la vigilancia (desde que las murallas habían sido eliminadas y era imposible cerrar la ciudad de noche y fiscalizar los ingresos y salidas durante el día, cuestión que incrementaba la “inseguridad urbana”). Aquí el ordenamiento busca maximizar los elementos positivos (que se circule lo mejor posible) y minimizar los elementos riesgosos o inconvenientes (como el robo, las enfermedades, etc. (Foucault, 2016, p. 39). En tanto dispositivo de seguridad “tratará de acondicionar un medio en función de acontecimientos o de series de acontecimientos o elementos posibles, series que será preciso regularizar en un marco polivalente y transformable” (2016,p. 40). En este sentido el ordenamiento va a trabajar con vistas a futuro, “hacia un porvenir no exactamente controlado ni controlable, no exactamente medido ni mensurable: el buen ordenamiento de la ciudad será justamente eso: tener en cuenta lo que puede pasar” (2016, p. 39).

A partir de estos ejemplos que Foucault define como ordenamiento, intenta mostrar cómo en distintos momentos se intentó intervenir en las multiplicidades del espacio, aquello que se podría ver como desordenado desde cierto punto de vista y en relación con un cierto fin, en el marco de una economía general de poder más amplia. Sin embargo, es importante señalar la concepción de espacio y por lo tanto de ordenamiento que subyace. Aquí aparece el espacio en un sentido más material y asociado a la distribución de cosas: el espacio producido en función de la distribución, circulación y el control. Y el ordenamiento adquiere un sentido literal como redistribución (de las cosas y la población) para garantizar su mejor circulación y control en determinado contexto. En otros trabajos, sin embargo, Foucault desarrolla ideas vinculadas al espacio que serán recuperadas por otros autores para discutir el ordenamiento y la planificación territorial en otros términos.

En su discusión sobre el espacio y contraespacio en el orden espacial burgués, Moreira (2011) reflexiona teóricamente en torno a la idea de ordenamiento territorial. Entiende que el ordenamiento es la forma en que la estructura espacial se autorregula para garantizar que la sociedad siga funcionando según su propia lógica. Por lo tanto su fin es, en términos generales, el control regulatorio que contenga los efectos de la contradicción de la base espacial sobre los movimientos globales de la sociedad y la mantenga funcionando en los parámetros con que fue organizada. Es en este sentido que puede pensarse como tecnología de gobierno.

Desde esta perspectiva, el autor distingue la idea de ordenamiento de la de arreglo del espacio, entendido este último como dato de la percepción que aprendemos por medio de la organización visual del paisaje (Moreira, 2011, p 81)^[8]. Siendo el arreglo del espacio, en la sociedad capitalista, fruto de un proceso de selectividad definido por el interés de clase y ordenado por eso a partir de la propiedad privada de los recursos del espacio, “el ordenamiento ya nace orientado para la regulación de ese estado de cohabitación clasísticamente asimétrico” (p. 87). Entonces, tal como plantea el autor, el OT tiene por fin y propósito administrar esa base contradictoria del espacio y se expresa por un conjunto de reglas (que dicen lo que debe y no debe ser hecho, definen y cualifican los valores que orientan la distribución y el movimientos de los lugares en el espacio) y normas (que dicen lo que debe ser, legitiman y naturalizan las reglas, normalizan: definen lo normal y lo anormal) de arreglo espacial de la cohabitación, ejerciendo así la administración geográfica de la sociedad por medio de esa “tecnología del arreglo” (p. 76). Vale decir que, desde la perspectiva de este autor, la idea de ordenamiento territorial alude a algo más subyacente, que va a tener una expresión visible, pero que no se confunde con ella. Desde una lectura foucaultiana, para el autor la regulación ordenatoria busca territorialmente normativizar y circunscribir el conflicto ya instituido desde la base espacial dentro de nuestra sociedad. Moreira va a reflexionar sobre el orden espacial burgués y se pregunta cómo la burguesía construyó su orden espacial hoy existente, qué reglas y normas moviliza, qué modos de regulación territorial puso en funcionamiento y qué contraespacios se oponen al orden así constituido (preguntas que siguen siendo pertinentes para pensar el orden espacial en el presente). Para responder estas preguntas, recupera a Foucault y su análisis del uso de microespacios (la cuadra de la ciudad, el hospital, la escuela) como medios de constitución del orden disciplinar burgués en el siglo XVIII; así también recupera el análisis de Thompson sobre la disciplinarización en las fábricas en los siglos XVII-XVIII; y el ejemplo que Lefebvre cita de la reforma urbana de Haussmann en París en el siglo XIX. Se trata todos ellos de ejemplos en los que el ordenamiento (de microespacios o de la ciudad) tienen lugar como dispositivos disciplinares. En el análisis de Foucault, de acuerdo con Moreira (2011, p. 100) “la regulación disciplinar consiste en el ordenamiento […] del arreglo espacial de los cuerpos y en segundo lugar su distribución individualizada, de modo de adecuar cada microespacio a las reglas y normas burguesas de control del espacio”.

Otro autor que recupera a Foucault para pensar, en este caso, la planificación y ordenamiento territorial es Sevilla Buitrago (2008, 2014a y 2014b). En términos generales, este autor entiende la planificación territorial como “dispositivo de gobierno encargado de regular espacialmente los procesos de reproducción social, de desterritorializar y reterritorializar los patrones de vida cotidiana incompatibles con sucesivos nuevos órdenes socioespaciales a lo largo del tiempo” (Sevilla Buitrago, 2014a, p. 52). Y plantea que en ese ejercicio de regulación, puede rastrearse a lo largo de la historia “una lógica continua de desposesión de los capitales territoriales de los grupos sociales subalternos, de su capacidad para apropiarse del espacio, organizarlo, representarlo e imaginarlo” (p. 52). Si bien el autor trabaja centralmente con la planificación y ordenamiento urbanos, su propuesta es construir una ‘historia del presente’ observando los mecanismos que a lo largo del tiempo ejercieron esa regulación espacial con fines de gobierno, específicamente, cómo se han formado en el pasado técnicas (urbanísticas, en el caso que él estudia) que en algunos casos siguen operativas en la actualidad. Esto aporta elementos que permiten pensar y discutir el ordenamiento en otros ámbitos espaciales y temporales.

En su trabajo “La ciudad y el eclipse de la experiencia. Notas para una historia crítica de la ordenación territorial”, el autor discute el rol del urbanismo y la planificación urbana en el gobierno de la ‘multitud’, entendida, siguiendo a Hard y Negri, como “la totalidad de los que trabajan bajo el dictado del capital”, bajo la hipótesis de que la multitud “es el sujeto peligroso cuya diversidad y autonomía amenaza la lógica de la soberanía única y el poder establecido y que debe por eso ser convertida en objeto para ser gobernada por los aparatos institucionales que ese poder despliega” (Sevilla Buitrago, 2008, p. 5). Plantea que en el proceso de despliegue del capitalismo, opera un proceso de acumulación por desposesión, concepto que, focalizando en la dimensión productiva, recupera y discute recientemente David Harvey. Sin embargo, la desposesión tiene, según el autor, una dimensión biopolítica que busca penetrar las formas de reproducción social y ajustarla a las nuevas demandas, siendo el objeto de ese ejercicio justamente la multitud. De acuerdo con Sevilla Buitrago, la ciudad y el territorio son la base en la que se despliegan los modos de vida y formas de experiencia individual y colectiva y por lo tanto son objeto de intervención privilegiado para ajustar esas condiciones de reproducción a las demandas del nuevo modo de producción. Desde el siglo XVII empiezan a aparecer herramientas de intervención territorial y urbana siempre institucionalizadas, que se van a integrar en el siglo XIX en lo que hoy se conoce como planificación urbana y ordenación del territorio (Sevilla Buitrago, 2008). Pero es sobre todo a partir del siglo XX donde ambas (planificación y ordenamiento), a partir de su conjugación con mecanismos más amplios del Estado de bienestar (como las políticas de trabajo, asistenciales, etc.) se convierten en una técnica orientada a ‘normalizar’ el espacio-tiempo social, es decir, a la regulación de las distintas dimensiones de la práctica material cotidiana que se proyecta heterónomamente desde el aparato institucional. Mientras que hasta ese momento la racionalización del espacio-tiempo social se había limitado a la corrección de los conflictos territoriales allí dónde y cuándo ocurriesen, en este período la normalización de la reproducción socioespacial en la vida cotidiana cobra trascendencia. A partir de aquí, la regulación espacial de la multitud requería una labor de “reposición” (y no solo desposesión) de la cadena de reproducción social de manera de brindar una vida satisfactoria a los ciudadanos asegurando su desmovilización social. Se genera así la construcción de la “ciudad normal” (Sevilla Buitrago, 2008, p. 15).

En otro de sus artículos (Sevilla Buitrago, 2014b) por su parte, pone en juego su perspectiva analítica para reflexionar sobre la creación del Central Park en Nueva York, en tanto dispositivo gubernamental orientado a la “domesticación” del espacio público en la segunda mitad del siglo XIX. Hace un interesante análisis que permite ver cómo las representaciones del espacio que dieron origen al Parque expresaban un orden social determinado, cómo se materializaron en la estructura y sistemas de control del espacio público y de qué forma se intentó que el Parque ejerciera un rol disciplinador y educador (en un contexto de expansión física, poblacional y comercial de la ciudad). Desde la perspectiva de pensar la historia del presente, el autor llama la atención respecto del uso de ciertas herramientas de diseño y formación de lugares en los planes de ordenamiento actuales, las cuales “no son inocentes y podrían estar bloqueando las aspiraciones honestas de muchos urbanistas a producir espacios de emancipación social” (Sevilla Buitrago, 2014b, p. 70).

Otra autora que incorpora una mirada similar en relación con el OT es Brenda Baletti (2012). En su artículo sobre el OT en la Amazonia, propone una definición del OT desde y para el caso específico que analiza, pero que contiene elementos que pueden contribuir a complejizar una conceptualización del tema en la línea en que venimos planteando. Baletti define el ordenamiento como una ‘tecnología’ orientada a incorporar territorialidades alternativas dentro de un modo o lógica particular de organización socio-espacial; en un sentido similar a lo que Sevilla Buitrago define como ‘gobierno de la multitud’ o Foucault planteó como ‘tratamiento de las multiplicidades en el espacio’, con el fin de subsumir lo múltiple o la multitud bajo una cierta lógica. La idea de tecnología remite, en un sentido similar al planteado por Foucault (aunque la autora no lo explicita) a un “ensamble de fuerzas (represivas, económicas, administrativas), técnicas (científicas, de cálculo, legales) y dispositivos (títulos de propiedad, créditos de desarrollo, pagos por conservación) integradas para regular las relaciones territoriales” (Baletti, 2012, p. 580). Entendido de esta forma el OT es empleado por múltiples actores, desde distintos niveles de gobierno estatal, hasta actores privados, ONGs, organizaciones de base, etc. para “crear una determinación particular sobre el espacio que haga ciertas cosas posibles”, como por ejemplo, en el caso que ella analiza: la commodificación de los recursos, ciertas formas particulares de entender la ciudadanía y el desarrollo sustentable (p. 581). El estudio de caso que aborda muestra otro tipo de problemática típica del campo del OT: la controversia generada por la pavimentación proyectada de una ruta que atravesaría la Amazonia y conectaría la principal zona sojera de Mato Grosso con un puerto en el río Amazonas construido por Cargill, una de las principales firmas del agronegocio global. Los principales opositores fueron en primera instancia los ambientalistas, preocupados por la conservación de los recursos. De ahí que se propuso una estrategia de OT orientada a concretar la pavimentación de la ruta, atendiendo a esas críticas. El argumento que sostiene la autora es que el complejo de leyes, políticas, programas implementados por múltiples actores (estatales, no gubernamentales, económicos) que gobiernan la región, encarnan una estrategia de ordenamiento territorial basada en el reconocimiento, incorporación y disciplinamiento, social, ecológico y […] territorial, de las diferencias, al integrar (más que eliminar) las prácticas, discursos y tácticas de los movimientos sociales dentro de su lógica. Esto no cambia el hecho fundamental de que el OT funciona en el interés del estado y el mercado aun cuando muy cuidadosamente incorpora aspectos y estrategias de las territorialidades socio-ecológicas ya existentes (Baletti, 2012, p. 575, traducción nuestra).

Creemos que ésta constituye una de las formas más claras en que el OT se activa como tecnología de gobierno, orientada en este caso a estabilizar un conflicto territorial.

Desde esta mirada, en síntesis, podemos considerar que, el OT, en un sentido más abstracto, remite al control regulatorio que contiene los efectos de las contradicciones intrínsecas a la producción del espacio dentro de unos parámetros que definen la lógica dominante de organización de la sociedad. Ese control regulatorio puede (o suele) tomar la forma de ‘tecnologías’, es decir, un conjunto articulado de reglas, normas, técnicas, mecanismos, que se orientan a tratar las multiplicidades en el espacio (ya sea interviniendo sobre el conflicto o previéndolo). En tanto tecnología de gobierno, su despliegue acompaña y materializa cierto orden socio-espacial. Tanto Foucault, como algunos autores que lo recuperan, reflexionan históricamente sobre el proceso de construcción de un orden socio-espacial burgués en las sociedades occidentales. El sentido que adquiere ese orden socio-espacial en las distintas dimensiones en que pueda ser desglosado, es permanentemente (re)inventado, negociado y disputado.

Nuestro argumento no apunta a descalificar la planificación y el ordenamiento per se en tanto instrumentos posibles de intervención de la realidad socio-espacial, orientados a cambiar la organización espacial. Lo que buscamos, en todo caso, es problematizar su rol, poner en discusión las ideas de orden/desorden que tanto la definición de las problemáticas de ordenamiento como las soluciones que se proponen traen consigo. Es en este sentido que resulta clave visibilizar el ‘sentido de orden’ que movilizan las políticas y prácticas de ordenamiento territorial (retomaremos esta idea en el último ítem del trabajo).

El desorden y los márgenes del Estado

Generalmente los procesos territoriales con los que lidiamos cuando se discute el ordenamiento, remiten a situaciones de conflicto explícito o tensiones entre actores por el uso y gestión del territorio (conflictos por la tierra, el agua, conflictos ambientales) o bien situaciones que se entienden como problemáticas en relación a los usos del territorio (la ocupación de un área que se considera con riesgo de inundación, o de contaminación, etc.). En estos casos el estado es interpelado, por distintos actores, a la acción ordenatoria o reguladora. Se trata de situaciones donde la tensión legal/ilegal, planeado/no planeado se visibiliza. El estado (o lo estatal, en términos más generales) se presenta como la instancia en la cual estas cuestiones se dirimen. Esto nos lleva a reflexionar sobre la cuestión del estado y sus márgenes, tema que viene siendo discutido desde el campo de la Antropología.

De acuerdo con Das y Poole (2008), generalmente los márgenes se asocian con esas situaciones de desorden donde el estado no ha llegado, o no tiene presencia fuerte. Sin embargo, esas situaciones constituyen, desde su punto de vista, una parte del Estado, no son situaciones temporales dentro de un proceso de fortalecimiento de la estatalidad, sino que los márgenes son tan centrales al estado como el ‘centro’, son parte del orden. En este sentido se preguntan:

¿estamos observando formas de estado incompletas -o frustradas- en dichas situaciones o circunstancias? ¿O acaso son las formas de ilegalidad, pertenencia parcial y desorden que parecen habitar los márgenes del estado, las que constituyen las condiciones necesarias para el estado en tanto objeto teórico y político? (Das y Poole, 2008, p. 22)

Esta mirada sobre los márgenes busca repensar los límites entre el centro y la periferia, lo público y lo privado, lo legal y lo ilegal como “supuestos necesarios del estado, de la misma forma que la excepción es a la regla” (Das y Poole, 2008, p. 20). Es decir, esos ‘grises’, se dan constantemente dentro de las propias prácticas disciplinarias, reguladoras y de aplicación del estado y, podríamos decir, en cierta forma son funcionales a esas prácticas.

En particular la cuestión de la legalidad/ilegalidad y las funciones ordenadoras del estado (prácticas disciplinarias, reguladoras), la legitimidad inherente a esas prácticas por ser ‘del estado’, constituye un tema central en la discusión sobre los márgenes. Los márgenes suelen ser entendidos como situaciones, “sitios de práctica en los que la ley y otras prácticas estatales son colonizadas mediante otras formas de regulación que emanan de las necesidades apremiantes de las poblaciones, con el fin de asegurar la supervivencia política y económica” (Das y Poole, 2008, p. 24). También suelen ser situaciones entendidas como de desorden, donde el estado está redefiniendo constantemente sus modos de gobernar y de legislar.

¿Por qué recuperar esta idea de los márgenes del Estado? Encontramos en esa discusión, por un lado, algunas puntas para reflexionar sobre la idea de ‘desorden’ y ausencia del estado que habita las perspectivas predominantes en torno al OT. Por otro lado, para repensar las políticas públicas y las prácticas de resistencia en distintos ámbitos, espacios o situaciones donde la cuestión del poder aparece claramente, recuperando a Foucault, como prácticas de acción y reacción, donde lo institucional estatal se resignifica, donde ocurren cosas no previstas o ajustadas a las reglas y normas establecidas, pero que funcionan, se aplican, donde el estado está pero no está. Se trata de una mirada que nos permite ver cómo las resistencias también actúan dentro mismo de lo estatal o de la implementación de las políticas y cómo el estado también habita el ‘desorden’.

Por ejemplo las situaciones de irregularidad, informalidad, según las normas vigentes, suelen ser entendidas como un desorden que requiere una intervención. Se trata, podríamos pensar, de un orden espontáneo (Moreira, 2011), el orden que surge de la propia constitución espacial que en una sociedad clasísticamente asimétrica tiene una naturaleza tensa y contradictoria. El orden espontáneo del que habla Moreira, no supone la ausencia del estado. El estado intervino en ese orden espontáneo, pero en determinado momento requiere otro tipo de intervención, con un sentido intencionado, con el objeto de mantener los conflictos de clase en un horizonte manejable.

Pongamos por caso el de los asentamientos precarios u ocupaciones de tierras, tanto en ámbitos rurales como urbanos. Son situaciones en los márgenes del estado pero no al margen de él. Son lugares, como plantea Rolnik (2015, p. 173) “de definiciones cambiantes entre legal e ilegal, construidos a partir de presiones, mediaciones políticas y camadas de legalidades”. Esta autora plantea varios ejemplos donde podemos ver la idea de márgenes del estado desde el punto de vista espacial. Uno de ellos se vincula con la tensión legal/ilegal que se produce en ciertos territorios a partir de la pluralidad de ordenes jurídicos (estatales y no estatales) que intervienen en ellos, incluso los pluralismos dentro del propio estado, dados por las competencias e injerencias de distintas dependencias y órdenes de gobierno: una determinada situación puede ser legal para algunas agencias estatales e ilegal para otras. Otro de los ejemplos se vincula con la demarcación de fronteras entre lo legal e ilegal a partir del planeamiento: se trata de fronteras invisibles que resguardan áreas de mejor localización o que generan la ilegalización de zonas a partir del cambio en las normativas.

Las propuestas de ordenamiento para esas zonas en los márgenes del estado, generalmente vienen de la mano de procesos de desplazamiento/desposesión y/o relocalización de la población, o bien de procesos de regularización o formalización con vistas a incluir espacios y poblaciones dentro de la dinámica del mercado inmobiliario, del sistema financiero a través de microcréditos, y de otras formas de mercantilización de distintas esferas de la reproducción social.

La discusión sobre los márgenes del estado desde una perspectiva espacial, puede enriquecerse con la idea de contraespacio, cuestión que abordaremos a continuación.

El contraespacio y el/los orden/es posibles

El desorden, sobre todo aquellas situaciones que son definidas de esa forma desde el estado, pueden estar expresando, tal como lo han planteado Haesbaert (2014) o Lopes de Souza (2013), prácticas de ordenamiento territorial subalterno o bien situaciones de contraespacio, idea desarrollada por Lefebvre (2013) y luego recuperada por distintos autores (Moreira, 2011; Soja, 1996; Oslender, 2002).

Moreira (2011) define el contraespacio como el modo espacial por medio del cual excluidos y dominados ponen en cuestión el orden espacial instituido como forma de organización de la sociedad, rechazando (o copiando) el modo de vida que ella impone. De acuerdo con Soja (1996), en el marco de su conceptualización sobre la espacialidad, el contraespacio se constituye desde el espacio vivido^[9], como resistencia al orden que surge justamente como resultado de su posición subordinada, periférica y marginalizada. Se trata de una especie de “locación estratégica” desde donde se puede englobar, comprender y transformar simultáneamente todos los espacios (Soja, 1996, p. 68).

Desde esta perspectiva “puede ser contraespacio un movimiento de confrontación, de resistencia, de mimetismo o de simple cuestionamiento del orden espacial existente” (Moreira, 2011, p. 103). Esta definición nos lleva a preguntarnos no solo por los dispositivos que actúan regulando la espacialidad en un sentido de orden hegemónico, sino también aquellos que actúan desafiándolo, a través de distintas formas de uso y organización del espacio.

Lopes de Souza (2013) propone el concepto de prácticas espaciales insurgentes, para referirse a aquellas que buscan la transformación de la realidad en términos políticos, es decir, a transformar las relaciones de poder. Sevilla Buitrago (2014a) va a hablar de ‘territorialidades subalternas’ para referirse a estas otras codificaciones del espacio, prácticas y formas de asignación de usos, discursos e imaginarios sobre el espacio, que coexisten y luchan con la territorialidad hegemónica, por imponer su propio ordenamiento del territorio.

Pero el contraespacio también puede tratarse de prácticas cotidianas de resistencia, de subsistencia, que transitan los márgenes de lo estatal, formal, donde el cuestionamiento al orden instituido pasa por una desobediencia silenciosa más que por un posicionamiento político explícito.

Es en la indagación de estas prácticas de contraespacio, ya sean como expresiones políticamente organizadas o como simples prácticas de resistencia, donde también se pueden encontrar claves para pensar otros ordenamientos posibles. Dado que remiten a acciones con contenido político, económico, ambiental, escalar, material y/o simbólico, que expresan distintas formas aisladas o combinadas en que muchas organizaciones sociales o poblaciones intentan construir otro orden territorial. La importancia de estudiar este tipo de situaciones de contraespacio, radica en que pueden rastrearse ideas, representaciones, prácticas cotidianas en las que el orden instituido se ve cuestionado, así como también la forma concreta en que dichas acciones articulan o son incluidas (y de qué forma) en las políticas y prácticas estatales, todo lo cual es de especial interés en cualquier discusión sobre ordenamiento territorial.

Redefiniendo los términos del ordenamiento territorial

Proponemos entonces pensar el ordenamiento territorial como: (i) formas de manejo u organización de las multiplicidades en el espacio con fines regulatorios, orientados a adecuar, codificar o decodificar usos, formas de gestión, formas de habitar el territorio, dentro del marco de ciertos parámetros que se ajustan a (pero también van produciendo y reproduciendo) determinado orden socio-espacial; por lo tanto el ordenamiento territorial constituye (ii) una dimensión intrínseca al proceso de producción del espacio, lo cual implica que siempre hay algún tipo de ordenamiento del territorio, que en el ‘desorden’ hay un ‘orden’ que es necesario conocer, investigar; y por último, en su carácter de (iii) tecnología de gobierno, tiene por fin estabilizar los conflictos, normalizar y normativizar las multiplicidades y administrar la base espacial intrínsecamente tensa y contradictoria.

Luego de todo este recorrido cabe definir más específicamente los interrogantes que pueden orientar y delimitar, desde la perspectiva teórica planteada, el foco de una indagación en torno al OT: ¿qué mecanismos concretos (que pueden incluir una combinación diversa de instrumentos, reglas, normas, prácticas, discursos, representaciones del espacio) se despliegan o ponen en juego desde el campo estatal y desde otros actores con cierta capacidad de gestión e intervención, para organizar las multiplicidades en el espacio y ‘ordenar’ el territorio, ya sea en clave ambiental, productiva, de acceso a la tierra, a la vivienda, al espacio público?, ¿qué mecanismos y prácticas se activan y despliegan desde sectores subalternos (estén o no organizados) ya sea para resistir el ordenamiento que se les es impuesto o para integrarse a él? Y fundamentalmente: ¿qué sentido de orden territorial se activa a través de esos mecanismos? Es decir: ¿cuáles son los parámetros que establecen/definen el ‘orden deseado’ (en términos de qué es legal/ilegal; regular/irregular; formal/informal, planeado/no planeado, natural/antinatural, etc.)?, ¿qué ideas reproducen, legitiman o cuestionan (en relación con la naturaleza, lo sustentable, la tierra, la vivienda, el espacio público)? Se trata de ver, en definitiva, en cada momento, caso o contexto, cuáles son los mecanismos que se activan para reproducir o alterar un cierto orden territorial, es decir, aquel conjunto de variables estructurales que definen en determinado momento, sociedad y lugar, lo que es ‘natural’, ‘normal’, ‘deseable’.

Consideramos que esta mirada teórica podría guiar un análisis crítico de las propuestas y políticas estatales de ordenamiento territorial. Asimismo, una indagación en esta clave puede contribuir a poner en foco los nudos problemáticos centrales y los mecanismos más subyacentes que explican las situaciones de desigualdad y exclusión socio-espacial, un insumo fundamental para pensar otros ordenamientos posibles.

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Notas