Las competencias locales en materia de seguridad ciudadana

Las competencias locales en materia de seguridad ciudadana

Local competences in the field of public safety

Federico José Lisa

Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo

Universidad Nacional del Litoral, Argentina

ISSN-e: 2362-583X

Periodicidad: Semestral

vol. 1, núm. 1, 2014

revistaredoeda@gmail.com

Recepción: 02 Diciembre 2013

Aprobación: 25 Enero 2014



Autores mantienen los derechos autorales y conceden a la revista el derecho de primera publicación.

Resumen: El autor se propone destacar la importancia que tiene el carácter local del poder de policía en materia de seguridad pública o ciudadana; esto es, en una materia particularmente sensible para la persona humana. Así lo hace atendiendo especialmente al complejo sistema federal argentino, en el que diversos órganos y entes (nacionales, provinciales y municipales) deben convivir compartiendo un similar cometido público.

Palabras clave: Derecho Administrativo, función administrativa, poder de policía, seguridad ciudadana, competencias locales, federalismo.

Abstract: The author intends to highlight the importance that has the local character of the police power in matters of public safety; especially in a particularly sensitive matter for the human person. Thus it makes it especially attending the complex Argentine federal system, in which various organs and entities (national, provincial and municipal) must live together sharing a similar public role.

Keywords: Administrative Law, administrative function, police power, public safety, local competence, federalism.

Sumario:

1. Introducción: presentación del tema. 2. El carácter local del Derecho Administrativo: la función administrativa del Estado. 3. El carácter local como nota típica específica del Poder de Policía. 4. El carácter local de la actividad administrativa de Seguridad Pública o Ciudadana. Notas sobre seguridad. 5. La Seguridad Pública o Ciudadana en el ordenamiento constitucional. 6. Seguridad Pública y Municipios. Las videocámaras de seguridad. 7. La atomización de la actividad administrativa de seguridad.

1. Introducción: presentación del tema

Analizaremos a continuación las competencias locales en una especie muy concreta y esencial de actividad administrativa: la policía de seguridad, en particular, la llamada seguridad ciudadana o seguridad pública.

En esta materia, más que en otras, se observa que las competencias están atribuidas a distintos entes y órganos que, aunque pertenecientes incluso a distintas jurisdicciones, deben necesariamente convivir.

Y, como sabemos, la convivencia nunca es fácil; menos tratándose de poderes públicos, y menos aún tratándose de poderes públicos que ejercen atribuciones que por momentos parecen yuxtaponerse asistemáticamente a las de otras jurisdicciones con cometidos similares.

Antes de ahora[1] hemos intentado demostrar cómo nuestra organización federal nos aporta diversos ejemplos de ello; esto es, de confluencia de órganos y entes nacionales,[2] provinciales,[3] municipales,[4] porteños,[5] estrechamente vinculados por sus fines específicos.

Pues bien: el propósito fundamental de las siguientes líneas es destacar la importancia que -en ese complejo contexto- tiene el carácter local del poder de policía, y de las funciones administrativas consecuentes, en una materia tan sensible para la persona humana como lo es su seguridad, la de los suyos, y la de sus bienes, presupuesto básico para el ejercicio y tutela de los derechos fundamentales.

2. El carácter local del Derecho Administrativo: la función administrativa del Estado

De todas las peculiaridades o notas típicas del Derecho Administrativo ahora referiremos a su carácter eminentemente local o localista,[6] lo que, como es sabido, surge de los artículos 121 y 122 de la Constitución nacional.[7]

Especialmente en países como la República Argentina, integrada por regiones con tan distintas geografías, climas, tradiciones, economía, etc., este carácter local del Derecho Administrativo es una exigencia derivada de la naturaleza misma de la función administrativa.

En efecto, si nos preguntamos acerca de qué decimos cuando decimos que el Estado administra o ejerce función administrativa, nos respondemos señalando que mediante dicha función el Estado satisface, del modo más directo, inmediato, espontáneo, concreto y práctico, necesidades vitales de la gente; esto es, requerimientos básicos que definen, día a día, nada menos que la calidad de vida de los pueblos.[8]

Y bien, la satisfacción de esas necesidades elementales depende de diversos factores estrictamente locales, en especial: los medios concretos con que cuenta la Administración, la geografía, el clima, la cultura (tradiciones, costumbres), entre otros factores políticos, económicos, sociológicos, etc.[9]

Es por eso que el carácter local del Derecho Administrativo constituye un verdadero desafío para los provincianos, pues no dudamos en afirmar que sobre ese carácter local descansan -al menos en buena parte- las autonomías provinciales.

3. El carácter local como nota típica específica del Poder de Policía

El gran jurista argentino Juan Bautista Alberdi decía, precisamente respecto de la policía de orden, de seguridad, de limpieza, de ornato, que este punto de la administración es negocio doméstico, inalienable, de los vecinos, y nada más que de ellos.

Y muy gráficamente explicaba: “La persecución de un incendiario, la captura de un asesino, la clausura de una cloaca que infesta a la población, no deben estar confiadas a un gobernante que resida diez o veinte leguas, porque su olfato inaccesible al mal olor, su interés asegurado del ladrón distante, y su sensibilidad poco conmovida por la sangre que no ha visto correr, no pueden tomar el interés activo y eficaz del vecindario mismo, que sufre esos padecimientos”.[10]

Por su parte, ya desde el año 1869 la Corte nacional viene sosteniendo que “la policía de las provincias está a cargo de sus gobiernos locales”, añadiendo que “la Nación no tiene poder de policía local en las Provincias, pues es un poder reservado por éstas” (“Plaza de Toros”).[11]

En igual sentido, la doctrina más clásica señala que “excepcionalmente, dicho poder le corresponde a la Nación, cuando ésta ejercite atribuciones que la Constitución le otorga expresamente, o implícitamente, o cuando el ejercicio de idénticas atribuciones por las provincias resulte incompatible con igual ejercicio por parte de la Nación”.[12]

4. El carácter local como nota típica específica de la actividad administrativa de seguridad. Notas sobre seguridad

Si es local el poder de policía, cuánto más lo será -por lo expresado- la función administrativa o actividad administrativa concreta vinculada a la seguridad de las personas y la de sus bienes.[13]

El necesario carácter local de esta actividad administrativa sólo puede entenderse si dimensionamos adecuadamente lo que es la seguridad.

El Derecho se ocupa especialmente de la “seguridad jurídica”, a la que se le atribuye raigambre constitucional[14] y carácter de presupuesto mismo del Estado de Derecho.[15]

En esta línea, ya el Diccionario de la Real Academia Española define a la seguridad jurídica como aquella “cualidad del ordenamiento jurídico que implica la certeza de sus normas y, consiguientemente, la previsibilidad de su aplicación”.

Estamos hablando de la seguridad en sentido amplio; sentido este desde el cual se la considera como un derecho fundamental y, a la vez, complemento de los demás derechos.

A la seguridad se la concibe como derecho desde, por lo menos, la Declaración de Virginia de 1776 y desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789; y, entre nosotros, desde el Estatuto Provisional de 1815, el Reglamento Provisorio de 1817, y las Constituciones de 1819 y 1826, siendo susceptible de ser extraída de la última parte del artículo 19 de la Constitución nacional.[16]

Por otra parte, el concepto restringido de seguridad hace referencia a la “seguridad individual”, por la cual se garantiza el juicio previo, la irretroactividad de la ley penal, la orden escrita para el arresto, la fijeza de jurisdicción, la inviolabilidad de la defensa y del domicilio, la prohibición de autoincriminación y la interdicción de los castigos cruentos y el régimen carcelario adecuado; encontrando su fundamento en el artículo 18 de la Constitución nacional.[17]

Pero la seguridad a la que ahora estamos refiriendo es la llamada seguridad pública o ciudadana, definida en la ley 2894 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en términos coincidentes con los utilizados por la ley nacional 24.059 para establecer la noción de seguridad interior; esto es, como “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución nacional”.[18]

Se trata, como veremos al mencionar algunos ordenamientos constitucionales, de un deber del Estado; deber que, sin embargo, no es concreto, por lo que puede afirmarse que aunque los ciudadanos en principio tenemos derecho a que el Estado garantice la seguridad pública, no tenemos -también en principio- un derecho colectivo a una “determinada seguridad pública”.[19]

Sin perjuicio de ello, esta versión de la seguridad impacta decisivamente en la cotidiana calidad de vida de la gente, al ser presupuesto básico del goce de las más elementales libertades, derechos y garantías.

En concreto, observamos que mientras sin seguridad jurídica no se puede vivir civilizadamente, sin seguridad pública sencillamente no se puede vivir; en otros términos, mientras sin seguridad jurídica se dificultan las inversiones, los depósitos y las contrataciones, sin seguridad pública los padres no pueden ir a trabajar ni los hijos a estudiar, ni es posible estar tranquilo en el domicilio propio y mucho menos en un espacio público; etc.

De allí la importancia de que el ejercicio de esta tan sensible actividad administrativa sea verdaderamente local.

5. La Seguridad Pública o Ciudadana en el ordenamiento constitucional

Los ordenamientos jurídicos constitucionales, históricamente concebidos y posteriormente desarrollados para proteger al hombre de los abusos del poder Estatal, no estaban en general predispuestos para proteger al hombre del propio hombre.

Sin embargo, y acorde a los tiempos que corren, se verifica en los textos constitucionales argentinos cierta tendencia a referir más detalladamente a la seguridad pública o ciudadana.

Tal el caso de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos, la que ordena que “el Estado asume como deber irrenunciable la seguridad ciudadana mediante políticas de prevención del delito y de asistencia a la víctima” (art. 32).[20]

Asimismo, la Constitución de la Provincia de Corrientes establece que el Estado debe “garantizar las condiciones de seguridad de la vida y de los bienes, con énfasis en la prevención y la participación ciudadana, asegurando la irrestricta vigencia de las libertades públicas y la plena observancia de los derechos humanos”.[21]

Por su parte, la Constitución de la Provincia de La Pampa dispone que “la ley organizará la Policía de Seguridad y Defensa, estableciendo sus funciones, deberes y responsabilidades de acuerdo con esta Constitución”; y expresamente precisa que “la Policía de Seguridad y Defensa tendrá jurisdicción exclusiva en toda la provincia y ésta no podrá admitir en su territorio otras fuerzas similares nacionales que aquellas a cuya admisión se obligue mediante leyes-convenios”.

En casi idénticos términos se pronuncia la Constitución de la Provincia de Misiones en sus artículos 134 y 135.[22]

Pero más contundente aún es la Constitución de la Provincia de Chubut, la cual, en un capítulo especial dedicado a la “seguridad pública”, establece -en lo que a nosotros interesa- que “salvo los casos de prevención de delitos federales, función auxiliar de la justicia federal y custodia de fronteras, espacios acuáticos y demás materias cuya policía se ha conferido a la Nación, no se admite en territorio provincial actuación de fuerzas de seguridad nacionales. Con carácter excepcional y previa autorización de la Legislatura mediante el voto de los dos tercios del total de sus miembros, puede requerirse el auxilio de fuerzas de seguridad nacionales cuando se encuentren gravemente amenazados los derechos y garantías constitucionales o la plena vigencia de las instituciones democráticas, como así también cuando por cualquier causa se encuentran en peligro colectivo la vida, la libertad y el patrimonio de los habitantes de la Provincia”.[23]

Por último, señalamos que las Constituciones de las Provincias de Buenos Aires y Santa Fe refieren a la “paz interna” en sus respectivos preámbulos.[24]

6. Seguridad Pública y Municipios. Las videocámaras de seguridad

Salvo lo vinculado a la seguridad en el tránsito en los ejidos municipales, lo cual es de indudable competencia municipal,[25] existe pleno consenso en torno a que la seguridad pública es un cometido provincial.

En ese orden, Comadira señala que “no es competencia municipal la atinente a seguridad de los ciudadanos. La organización y funcionamiento de la policía es potestad provincial o nacional, según el territorio y -también- según la materia”.[26]

De hecho, las Constituciones provinciales que regulan expresamente el tema, presentan al titular del Poder Ejecutivo como el encargado de la policía de seguridad (Formosa,[27] Corrientes,[28] Jujuy,[29] Mendoza,[30] Río Negro,[31] San Luis,[32] Santiago del Estero,[33] Santa Fe,[34] Tierra del Fuego[35], Tucumán[36]).

De todos modos, señalamos que las Constituciones de las Provincias de Corrientes,[37] La Pampa,[38] San Luis,[39] y Santa Cruz,[40] mencionan a la seguridad también entre las atribuciones de los poderes municipales.

Es que, a nuestro modo de ver, los municipios no pueden ser indiferentes a la seguridad de sus ciudadanos, por lo que -entendemos- nada obsta a que presten colaboración con las autoridades provinciales en esta materia; es más, no sólo creemos que nada obsta a ello, sino que un verdadero sistema federal así lo impone.

Y bien, es en ese contexto donde se instala la problemática de las “policías municipales” -cuya existencia misma (con posibilidad de arrestar y de portar armas) es un tema verdaderamente complejo en el sistema argentino-; y las por algunos cuestionadas “videocámaras de seguridad”.[41]

En este último sentido, consideramos que, en tanto esté estrictamente regulada la recepción, almacenamiento y disposición de imágenes,[42] la utilización de tales instrumentos tecnológicos, aun cuando pueda entrar en tensión con la “privacidad” de las personas (no con su “intimidad”), constituyen un gran aporte local a la seguridad ciudadana.

7. La atomización de la actividad administrativa de seguridad

En Argentina la actividad administrativa de seguridad está verdaderamente atomizada: por momentos parece que existen más organismos de seguridad que seguridad misma.

Esta atomización, obviamente, no es mala en sí misma; pero claramente exige formidables esfuerzos de coordinación; especialmente porque si son muchos los competentes, son pocos los responsables: si se diluyen las competencias se diluyen las responsabilidades, con serio agravio al Estado de Derecho.

Decía Comadira, como siempre con razón, que “todo el sistema de distribución de competencia precisa, para su armónico desarrollo, de la fijación de directrices claras, de modo que los inevitables roces -no hay, ni podría haberla, precisión matemática en punto a quién le corresponde actuar en cada caso puntual-” encuentren su correspondiente quicio en la pautas rectoras a que él aludía, con tanta claridad, respecto a las relaciones de coordinación en el Estado federal.[43]

Es por eso que este tema de las competencias locales en materia de seguridad ciudadana, nos pone de cara al problema del federalismo: el federalismo que quisieron nuestros constituyentes, el que queremos nosotros, y el que tenemos o queda de él.

La cuestión reclama, en fin, un federalismo de concertación, no de confrontación.

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica
HTML generado a partir de XML-JATS4R