Libertad de prestación de servicios en la Unión Europea y protección del medio ambiente: liberalización versus intervención pública

Libertad de prestación de servicios en la Unión Europea y protección del medio ambiente: liberalización versus intervención pública

Freedom to provide services in the European Union and environmental protection: liberalization versus public intervention

Juan José Pernas García

Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo

Universidad Nacional del Litoral, Argentina

ISSN-e: 2362-583X

Periodicidad: Semestral

vol. 1, núm. 2, 2014

revistaredoeda@gmail.com



Comunicado científico: A busca pelos esquecidos: contribuições e desafios do Plano "Brasil sem Miséria" (Decreto Presidencial n. 7.492/2011) para a ressignificação do Pacto Federativo Nacional

Resumen: El artículo analiza el tema de la libertad de prestación de servicios en la Unión Europea y la protección del medio ambiente desde la perspectiva de los impactos del proceso desregulador iniciado por la Directiva de servicios en el Derecho Ambiental, examinando la tensión entre la liberalización y la intervención pública en esta materia.

Palabras clave: libertad de prestación de servicios, Unión Europea, protección del medio ambiente, liberalización, intervención pública.

Abstract: The article analyses the issue of freedom of provision of services in the European Union and the protection of the environment from the perspective of the impacts of the deregulatory process initiated by the services directive in environmental law, examining the tension between liberalization and public intervention in this matter.

Keywords: freedom to provide services, European Union, environmental protection, liberalization, public intervention.

1. Introducción

2. El impacto directo del proceso desregulador iniciado por la Directiva de servicios en el Derecho ambiental

La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios del mercado interior tiene como objetivo impulsar la mejora de la regulación del sector servicios, reduciendo las trabas injustificadas o desproporcionadas al ejercicio de una actividad de servicios y proporcionando un entorno más favorable y transparente a los agentes económicos. Como ya es sabido, la Directiva ha sido transpuesta a nuestro ordenamiento interno por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (denominada “Ley Paraguas”), que da cobijo a los principios y reglas básicas de la Directiva. Esta norma establece las disposiciones generales necesarias para facilitar la libertad de establecimiento de los prestadores y la libre prestación de servicios. Simplifica los procedimientos y pretende fomentar, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad de los servicios. Pone límites a la introducción de restricciones al funcionamiento de los mercados de servicios que no resulten justificadas o proporcionadas.

La “Ley Paraguas” establece los criterios básicos para la revisión y modificación de las normas de carácter legal y reglamentario, para conseguir el objetivo del libre acceso a los servicios en el territorio nacional y su ejercicio. Es preciso simplificar los procedimientos y remozar los obstáculos y cargas administrativas innecesarias y desproporcionadas. La norma pone el énfasis en los instrumentos de intervención de las Administraciones públicas. Con carácter general se sustituye el control ex ante o a priori de la actividad, que implica la exigencia de autorización previa, por un control ex post o a posteriori de la misma, a partir de la realización de una comunicación o una declaración responsable[1]. Esto supone un cambio de paradigma de profundo calado en el control administrativo de las actividades económicas[2].

Los procedimientos de autorización deben ser analizados pormenorizadamente. Sólo se mantendrán aquellos que estén justificados por una razón imperiosa de interés general y sean conformes con los principios de no discriminación y de proporcionalidad. Para ello se ha puesto en marcha una estrategia, aún en proceso de desarrollo, de evaluación y de modificación de la normativa sectorial a escala estatal, autonómica y local[3].

Esta tendencia desreguladora no ha sido iniciada por la Directiva de servicios, si bien esta representa su impulso definitivo. Hace años que se aprecia el desplazamiento del modelo de intervención administrativa por otro basado en una planteada por el particular[4]. La creciente presencia de regímenes de comunicación es clara en nuestro ordenamiento estatal y autonómico, incluso, aunque con menor impacto, en el Derecho ambiental, reducto donde el control a priori es -y debe seguir siendo por efecto de los principios de prevención y cautela- la regla general. La técnica autorizatoria sigue afectando a las instalaciones y actividades de mayor repercusión ambiental en coherencia con las exigencias del principio de proporcionalidad, criterio definidor del nivel de intensidad de la intervención administrativa.

Siguiendo con el impacto de la Directiva de servicios en nuestro Derecho positivo, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (denominada “Ley Omnibus”), ha modificado diversas leyes, horizontales y sectoriales, para su adaptación a la “Ley Paraguas”. Esta norma ha afectado a algunas normas con rango de Ley en materia ambiental. Ha eliminado regímenes de autorización [5] y requisitos prohibidos de carácter discriminatorio[6], así como limitaciones territoriales y temporales a la vigencia de las autorizaciones. Ha insertado, asimismo, el régimen de concurrencia en la concesión de autorizaciones cuando se hace uso del dominio público[7].

Este proceso se ha extendido sectorialmente a través de la evaluación, revisión y actualización de las normas de carácter reglamentario. En nuestro ámbito de estudio fue aprobado el Real Decreto 367/2010, de 26 de marzo, relativo a la modificación de diversos reglamentos del área de medio ambiente para su adaptación a la Ley 17/2009 y a la Ley 25/2009.

El Reglamento clarifica y actualiza la normativa vigente en los sectores de la caza[8], pesca[9], montes[10] e incendios forestales[11], adaptándola al proceso de transferencia de competencias a las CCAA. Modifica las normas de desarrollo de las Leyes ambientales revisadas por la “Ley Omnibus” en materia de aguas[12], costas[13] y residuos. La norma simplifica los trámites reglamentarios para la concesión de la autorización ambiental integrada, tomando en consideración las recientes modificaciones de la normativa de evaluación de impacto ambiental. El Reglamento[14] que regula la utilización confinada, liberación voluntaria y comercialización de organismos modificados genéticamente, se modifica para clarificar la estructura y la distribución de funciones en la organización administrativa, evitar la duplicidad de trámites y mejorar la transparencia, comunicación y coordinación de la órganos con competencias en la materia. También se prevé la adaptación a la Directiva de servicios, de la regulación sobre aparatos eléctricos y la gestión de sus residuos, lo cual se aprovecha para una transposición más precisa de las obligaciones comunitarias en este ámbito específico.

Una vez señaladas las normas claves para entender el proceso desregulador desarrollado por la normativa de servicios, vamos a analizar de modo más específico el impacto de esta regulación en el Derecho ambiental. El objetivo de este artículo es hacer un trabajo panorámico sobre esta cuestión, sin profundizar en la repercusión de esta regulación en una técnica o legislación sectorial específica. De hecho, por las lógicas limitaciones de espacio de una obra de este tipo, no ahondaremos en la incidencia de la normativa de servicios en el régimen de evaluación de impacto ambiental[15] ni en la legislación de residuos, pese a que son ámbitos ambos en los que se plantean cuestiones de especial interés. Esta cuestión será analizada en otro estudio independiente.

2. El impacto directo del proceso desregulador iniciado por la Directiva de servicios en el Derecho ambiental

2.1. Las medidas ambientales restrictivas de la libertad de servicios: justificación y límites

La realización del mercado interior y de sus libertades fundamentales no es el único objetivo de la UE. Además, la UE “[o]brará en pro del Desarrollo sostenible basado en un crecimiento equilibrado (…) y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente” (art. 3.3, TFUE). Por su parte, el artículo 11 del TFUE dispone que “[las] exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar el desarrollo sostenible”. Por tanto los principios de libre establecimiento y de libre prestación de servicios no pueden ser interpretados de forma absoluta. Las libertades fundamentales del Tratado y sus normas de Derecho derivado, como la Directiva de servicios, deben contribuir al objetivo comunitario de la protección del medio ambiente. Hay que tener en cuenta, además, que los Estados miembros tienen competencias legislativas en materia ambiental, por lo que pueden mantener y adoptar en su territorio medidas ambientales más estrictas que las previstas por la normativa comunitario de armonización (art. 193, TFUE), siempre que se respeten las libertades fundamentales del Tratado. Todo lo dicho tiene reflejo en la Exposición de motivos de la Directiva de servicios, que advierte que a la hora de eliminar barreras es esencial velar por que el desarrollo de actividades de servicios contribuya a promover el cumplimiento de los objetivos fundamentales de la UE, entre otros, el “desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible”, “un crecimientos sostenible” o “un alto nivel de protección y mejora de la calidad del medio ambiente” (considerando 1).

La “Ley Paraguas” establece, como principio general, que el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio no estarán sometidas a un régimen de autorización, ya que son una restricción al libre establecimiento (art. 5)[16] y a la libre prestación de servicios (art. 12.2, letra b). Sólo podrá imponerse excepcionalmente a los prestadores de servicios cuando se den cumulativamente estas tres exigencias: que no sea discriminatorio, que esté justificado por una “razón imperiosa de interés general” y que sea proporcionado. La Ley que establezca dicho régimen autorizatorio deberá motivar la concurrencia de estas tres condiciones (arts. 5, 12.3, “Ley Paraguas”). La normativa de servicios establece igualmente límites al establecimiento de requisitos que limiten el acceso a la actividad de servicios o su ejercicio. Más allá de los que estén expresamente prohibidos (art. 10, “Ley Paraguas”), sólo podrán imponerse aquellos que cumplan, con diferentes matices, las tres exigencias ya mencionadas en el párrafo anterior para la imposición de regímenes autorizatorios (arts. 9.2, 11.2, “Ley Paraguas”).

Estos tres criterios representan la recepción en el Derecho positivo de la jurisprudencia del TJUE, de acuerdo con la cuál los Estados miembros sólo podían adoptar medidas de limitación de las libertades económicas del Tratado si se invocaban “exigencias imperativas” o “razones imperiosas de interés general”, siempre que dichas medidas sean proporcionadas y no discriminatorias. Esta jurisprudencia se desarrollo, en primer lugar, en relación con la libre circulación de mercancías a partir de la sentencia Cassis de Dijon, para a posteriori extenderse a la libre prestación de servicios y, luego, al Derecho de establecimiento[17].

En primer lugar, la imposición de un régimen autorizatorio y de otros requisitos en materia ambiental sólo se podrá llevar a cabo cuando estas medidas no sean discriminatorias. Estas medidas no pueden resultar discriminatorias “(…) ni directa ni indirectamente en función de su nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la autoridad competente o, por lo que se refiere a sociedades, por razón del lugar de ubicación del domicilio social” (art. 5, letra a, “Ley Paraguas”)[18]. En segundo lugar, el régimen autorizatorio y los requisitos ambientales que en su caso se establezcan deben estar justificados por una “razón imperiosa de interés general”. La “protección del medio ambiente y del entorno urbano” es una “razón imperiosa de interés general” (artículo 3.11, “Ley Paraguas”). La Directiva 2006/123 utiliza el mismo concepto “protección del medio ambiente y del entorno urbano” en la definición de “razón imperiosa de interés general”(art. 4.8). Sin embargo, en su Exposición de motivos completa esta previsión al referirse a las razones imperiosas de interés general: “protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural” (considerando 40). La Directiva parece querer enfatizar que las razones ambientales se extienden más allá de la propia preservación del medio natural y alcanzan a la protección de la calidad del ambiente urbano, que puede llegar a justificar medidas restrictivas a la libertad de servicios, como los límites ambientales a la implantación de grandes superficies comerciales.

En tercer lugar, los requisitos ambientales deben ser proporcionadas. Particularmente la previsión de un régimen de autorización deben ser “(…) el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz” (art. 5, letra c, “Ley Paraguas”).

El principio de proporcionalidad exige que la medida sea “adecuada para garantizar la realización del objetivo que pretende lograr” y que no vaya “más allá de lo necesario para alcanzarlo”[19]. La medida debe ser, por tanto, idónea y necesaria. Por una parte, debe ser útil o idónea para alcanzar el objetivo fijado[20]. Tiene que existir un nexo causal entre las medidas adoptadas y el objetivo ambiental que se pretende alcanzar[21]. El principio de precaución puede ser un factor de relativización de las exigencias del principio de proporcionalidad, en la medida en que sería posible justificar la adopción de una medida ambiental restrictiva del Derecho de establecimiento, aun en el caso de que el nexo causal no pueda establecerse con suficiente claridad en función de las pruebas científicas disponibles. En segundo término, el requisito ambiental debe ser necesario, esto es, debe ser el medio menos restrictivo para alcanzar el objetivo[22]. Una exigencia ambiental es necesaria si sus objetivos no pueden ser alcanzados mediante acciones alternativas viables que restrinjan en menor medida la libertad de servicios y que alcancen efectos equivalentes “Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria la autoridad competente para el control de la actividad” (art. 5, letra c, “Ley Paraguas”). Se considerará, por tanto, que no está justificada una autorización para el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio, cuando sea suficiente una comunicación o declaración responsable del prestador para facilitar, si es necesario, el control de la actividad[23].

En materia ambiental, el carácter prioritario de los principios de prevención y de precaución exige desarrollar instrumentos preventivos de protección ambiental, entre los que tiene un papel protagonista el sometimiento a autorización[24]. El control a posteriori de las actividades con repercusiones importantes sobre el medio ambiente -como las actividades sometidas a control integrado, las grandes instalaciones de combustión o las incineradoras de residuos, entre otras- no garantiza el cumplimiento de los objetivos ambientales marcados por la política ambiental. Siguiendo la jurisprudencia del TJCE[25], la Directiva señalaba en su Exposición de motivos que “(…) la autorización solo es admisible en aquellos casos en que no resultaría eficaz hacer un control a posteriori, habida cuenta de la imposibilidad de comprobar a posteriori los defectos de los servicios en cuestión y habida cuenta de los riesgos y peligros que se derivarían de la existencia de un control a priori” (considerando 54). Esta condición se cumple plenamente, sin necesidad de una evaluación precisa, en el caso de las actividades potencialmente contaminantes de mayor impacto.

La interpretación y aplicación del principio de proporcionalidad debe partir de los condicionantes propios que determinan la adopción de decisiones y medidas en materia ambiental. La incertidumbre científica y la complejidad científico-técnica que rodea a la adopción de las medidas ambientales y, en consecuencia, la necesidad de hacer evaluaciones complejas debe otorgar un mayor margen de apreciación a los Estados en la adopción de medidas ambientales –exigencias autorizatorias u otros requisitos- restrictivas de la libertad de servicios, siempre y cuando exista un riesgo efectivo para el medio ambiente de acuerdo con informaciones científicas contrastadas.

Además de la superación del “test de proporcionalidad”, los regímenes autorizatorios “(…) deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes, proporcionados al objetivo de interés general y darse a conocer con antelación” (art. 6, “Ley Paraguas”). Esta disposición responde a la línea jurisprudencial marcada por el TJCE:

“(…) es jurisprudencia reiterada que un régimen de autorización administrativa previa no puede legitimar un comportamiento discrecional de las autoridades nacionales que prive de eficacia a las disposiciones comunitarias y, en particular, a las relativas a las libertades fundamentales objeto del procedimiento principal (…). (…) para que un régimen de autorización administrativa previa esté justificado aun cuando introduzca una excepción a dichas libertades fundamentales, dicho régimen debe, en cualquier caso, basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, de forma que queden establecidos los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales, con el fin de que ésta no pueda utilizarse de manera arbitraria.”[26]

El proceso de evaluación y revisión de los regímenes autorizatorios ambientales debe establecer regímenes autorizatorios reglados. Esta previsión refleja de modo diáfano la voluntad del legislador de establecer regímenes autorizatorios que eliminen el margen de decisión de los órganos autorizatorios, y que doten de previsibilidad a la puesta en marcha de actividades económicas. Con todo, es evidente que algunos regímenes autorizatorios ambientales no pueden responder a esta exigencia de carácter reglado si pretendemos que sirvan, de modo efectivo, para adecuar el funcionamiento de las actividades al interés general. Las autorizaciones o evaluaciones ambientales de las actividades de mayor impacto se caracterizan por su carácter discrecional. La complejidad técnica, la diversidad de instalaciones y tipos de proyectos y la diferente naturaleza de los entornos ambientales en los que se pueden localizar los proyectos con repercusión ambiental, hace que el legislador no pueda evaluar las infinitas variables posibles, ni establecer las consecuencias jurídicas específicas para cada una de ellas. Pese a las previsiones de la “Ley Paraguas”, el carácter reglado de algunas autorizaciones ambientales no es posible ni deseable. No obstante, los regímenes autorizatorios ambientales que afecten a las prestadores de servicios deben precisar los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades, para garantizar que las autoridades no actúan de modo arbitrario. De acuerdo con las previsiones de la Directiva, dichos regímenes deberían, al menos, ser revisados para reducir el margen de valoración y decisión de la Administración pública en el caso concreto, en aquellos supuestos en donde se otorgue innecesariamente una amplio margen de actuación discrecional a los poderes públicos, que no esté justificado por la naturaleza de la actividad o de la problemática ambiental que se pretenda prevenir.

2.2. La incidencia limitada de la normativa de servicios en el Derecho ambiental

La Directiva de servicios y sus normas de transposición han tenido una incidencia limitada en el régimen de intervención ambiental[27]. Existen varias razones para ello.

En primer lugar, el carácter del medio ambiente como “razón imperiosa de interés general”, excepción al principio general de libre prestación de servicios, ha impedido que esta normativa tenga un impacto considerable en el Derecho ambiental[28]. El principio más relevante en el desarrollo e interpretación del Derecho ambiental es el de prevención. Ello supone priorizar la actuación preventiva a la correctiva. Por ello, la sustitución generalizada de regímenes de autorización por los de declaración responsable y de comunicación supondría un cambio de paradigma de la política ambiental. Entre el Derecho ambiental y la normativa de servicio se aprecia un choque de principios y premisas básicas: el control previo del Derecho ambiental frente al control a posteriori del la normativa de servicios. El ajuste entre ambos sistemas se articula a través del reconocimiento de la protección del medio ambiente como una excepción a la libertad de establecimiento y prestación de servicios, lo cual permite mantener el control previo de proyectos como regla general en el Derecho ambiental, siempre que se respeten los límites marcados por el principio de igualdad y de proporcionalidad.

En segundo lugar, se trata de un ámbito donde el Derecho derivado comunitario se ha desarrollado de forma importante (control integrado de la contaminación, evaluación de impacto, comercio de emisiones, incineración de residuos, etc.)[29]. La estrategia legislativa comunitaria en materia ambiental se ha basado en la armonización de legislaciones, lo que hace del medio ambiente un ámbito con regulación comunitaria específica y propia, fuera del alcance liberalizador de la Directiva de servicios. De hecho, la “Ley Paraguas” excluye de su ámbito de aplicación “los aspectos expresamente recogidos” en los regímenes de autorización previstos en la normativa comunitaria (artículo 4.3, “Ley Paraguas”). Las normas de derecho derivado ambiental quedan fuera del ámbito de aplicación de la normativa de servicios, con relación a aquellas cuestiones expresamente previstas en ellas. Sin embargo, en los aspectos no recogidos serán de aplicación las previsiones de la Directiva de servicios y, en consecuencia, de la “Ley Paraguas” sobre la libertad de establecimiento, con relación a las actividades de servicios afectadas por esta última regulación. La Comisión pone el ejemplo de la Directiva de servicios[30]:

“Por ejemplo, en la Directiva sobre residuos se exige de manera explícita que los Estados miembros sometan ciertas actividades relativas a las aguas residuales a regímenes de autorización y, por tanto, éstos no se someterán a lo previsto en el artículo 9. En cambio, en los aspectos específicos que no se tratan en esta Directiva sobre residuos, como los relativos a las condiciones para la concesión de autorizaciones, la vigencia de éstas o el procedimiento aplicable, se estará a lo dispuesto en los artículos 10 a 13 de la Directiva de servicios. A sí, los Estados miembros tendrán que garantizar que los regímenes de autorización (y sus procedimientos) cumplan las disposiciones de dichos artículos.”[31].

Por tanto cuando una norma ambiental comunitaria establezca la obligación de someter a las actividades a un régimen de autorización, éste no puede ser sustituido por los Estados miembros por una mera obligación de comunicación por parte del promotor del proyecto. El TJCE ha afirmado que los regímenes de autorización ambiental implican “ un examen caso por caso de todas las solicitudes presentadas con este fin y que no puede ser tácita” (sentencia de 6 de noviembre de 2008, c-381/07, ap. 26)[32]. “[U]n régimen de declaración dotado de un derecho de oposición, incluso si se basa en un objetivo de simplificación de los procedimientos administrativos y de mejor reparto de los medios de control, (…) no puede considerarse equivalente al régimen de autorización previa establecido en el artículo 6 de la Directiva 2006/11” (ap. 31).

En tercer lugar, la existencia de recursos escasos o limitados justifica, a la luz de la Directiva de servicios, el mantenimiento de los regímenes autorizatorios, siempre que se respeten los principios de publicidad, transparencia, objetividad, imparcialidad y concurrencia competitiva. Los espacios declarados de dominio público (aguas, costas, vías pecuarias o montes demaniales) o como espacios protegidos entran dentro de esas consideración como recursos escasos o limitados[33], por lo que el mantenimiento de regímenes autorizatorios está justificado.

En cuarto término, la incidencia limitada de la Directiva se servicios está motivada por el hecho de que los Estados pueden exigir a los operadores no establecidos en su territorio el cumplimiento de la legislación ambiental (niveles de emisión acústica y atmosférica de la maquinaria utilizada, tratamiento de residuos, limitaciones en el uso de sustancias tóxicas, etc.) (art. 12,3. “Ley Paraguas”), pese a ser un ámbito en donde, desde una perspectiva general, el principio de país de origen mantiene su presencia velada.

En quinto término, la Directiva 2006/123 se aplica sólo a las actividades de servicios y deja fuera de su ámbito de aplicación determinados tipos de servicios, sino también, y como es lógico, a las actividades de fabricación de bienes[34]. Este último grupo de actividades, las industriales o de carácter fabril, es donde se centra el impacto del Derecho ambiental. No obstante, las normas de transposición han afectado no sólo al acceso a las actividades de servicios y a su ejercicio, sino también a otras actividades o proyectos que quedan fuera de esta categoría, como las instalaciones industriales. Es el caso, por ejemplo, de la modificación de la normativa de evaluación de impacto ambiental. Con todo, más allá de la normativa de EIA, las normas más relevantes de control de la contaminación industrial no se han visto prácticamente afectadas.

Por otra parte, la normativa de servicios excluye parcialmente a determinados sectores de especial interés ambiental de su ámbito de aplicación. Las previsiones sobre “Libre prestación de servicios para los prestadores de otros Estados miembros” no son aplicables al “tratamiento de residuos y la vigilancia y control de su traslado” (13.1, letra e, “Ley Paraguas”)[35], o a “los servicios de aguas residuales” (13.1, letra d, “Ley Paraguas”). No obstante a estos sectores les sigue siendo de aplicación las exigencias de la “Ley Paraguas” sobre libertad de establecimiento.

En sexto lugar, la “Ley Paraguas” recoge previsiones sobre el cooperación administrativa entre las administraciones públicas de los Estados miembros para el control efectivo de los prestadores (art. 27 y ss.)[36]. En aplicación de la Directiva, las autoridades competentes españolas mantienen el protagonismo en la “supervisión” de los prestadores situados en su territorio (art. 29, “Ley Paraguas”). Con relación a los prestadores establecidos fuera del territorio, que desarrollen sus servicios en territorio español, las autoridades competentes conservan su capacidad de intervención en relación con los requisitos sobre la libre prestación de servicios impuestos sobre la base del artículo 12.3 (art. 30). Este último artículo permite supeditar, excepcionalmente, el acceso de los prestadores a una actividad de servicios o su ejercicio temporal al cumplimiento de la legislación aplicable, sólo cuando esté justificado por, entre otras, razones de “protección del medio ambiente”, la medida no sea discriminatorio y se cumpla el “test de proporcionalidad”. La “supervisión” del cumplimiento de estas previsiones legales ambientales, restrictivas para el acceso o ejercicio de una actividad de servicios, es responsabilidad de las autoridades competentes españolas, aunque el prestador no esté establecido en España. Esta previsión hace que el efecto de la Directiva de servicios y de las normas de transposición en la regulación sectorial de la inspección ambiental, haya sido prácticamente inexistente.

Finalmente, la generalización de la regla del silencio positivo[37], operada por la normativa de servicios, encuentra su límite en la existencia de “razones imperiosas de interés general”, como la protección del medio ambiente, que justifican la previsión legal de la regla excepcional del silencio negativo (art. 43, LRJAP-PAC). La regla del silencio negativo no debe tener cabida en la normativa de prevención de riesgos ambientales[38], especialmente cuando hablamos de actividades con notable impacto ambiental. La consecución de los objetivos de protección ambiental hace necesario que las autoridades competentes investiguen y aprecien la incidencia ambiental de los proyectos antes de conceder la autorización solicitada[39].

Una vez justificada nuestra afirmación inicial sobre el impacto limitado de la normativa de servicios, vamos a analizar, de todas formas, el contenido específico de esa leve repercusión. El efecto de la normativa de servicios en el Derecho ambiental podemos resumirlo en los siguientes puntos:

1. La “Ley Omnibus” y sus normas de desarrollo han eliminado y sustituido autorizaciones por regímenes de comunicación o declaración responsable. No obstante, la supresión de las autorizaciones[40] o su conversión en comunicaciones previas ha afectado a un número reducido de autorizaciones referidas a actividades de impacto menor. Para valorar el impacto de la normativa de servicios hay que advertir, igualmente, que la mayoría de las autorizaciones eliminadas o sustituidas eran de carácter reglado[41]. En algunos supuestos se han previsto cautelas para evitar que esta reducción de la intensidad de la intervención administrativa, con la finalidad de reducir determinados riesgos ambientales como los incendios forestales[42]. En todo caso es preciso señalar que la sustitución de los regímenes de autorización por los de declaración responsable o de comunicación ha sido, en algunos supuestos, más nominal que sustantiva, ya que se mantiene el control preventivo y la exigencia de un acto expreso de la administración que habilite al ejercicio de la actividad.

2. La “Ley Omnibus” y sus normas de desarrollo han eliminado requisitos prohibidos de carácter discriminatorio, como en la normativa de caza o pesca, así como limitaciones territoriales y temporales incompatibles en principio con la “Ley Paraguas”, como en la legislación de residuos.

3. Se han mantenido regímenes autorizatorios ya previstos en nuestro ordenamiento jurídico, que limitan el número de permisos, aunque incluyendo en su régimen los principios de la concurrencia, publicidad, imparcialidad y transparencia. Este es el caso de la legislación de aguas, de costas, de parques nacionales, montes, patrimonio natural y biodiversidad[43].

4. De la mano del leve avance de los regímenes de comunicación en la legislación sectorial, se han modificado los respectivos regímenes autorizatorios para integrar infracciones derivadas de las obligaciones de los promotores de actividades. No se han modificado, no obstante, los regímenes de inspección ambiental. No obstante, la traslación a posteriori del control hace necesario reforzar la importancia de la inspección[44], lo cual requiere, no sólo la disponibilidad de más medios o su mejor organización[45], sino también una mayor densidad normativa de los regímenes de inspección en la legislación ambiental.

5. La normativa de servicios ha supuesto la modificación de procedimientos ambientales, con la finalidad de clarificar y simplificar su contenido. Es el caso de las normativas de evaluación de impacto ambiental o de control integrado de la contaminación. El impulso simplificador de la normativa de servicios debe extenderse al ámbito reglamentario autonómico, ya que como dispone la “Ley Paraguas” “las Administraciones públicas revisarán los procedimientos y trámites aplicables al establecimiento y la prestación de servicios con el objeto de impulsar la simplificación” (art. 17.1).

2.3. La sustitución de la autorización por la declaración responsable o la comunicación en el Derecho ambiental

Como acabamos de comentar, la “Ley Omnibus” y sus normas de desarrollo han eliminado y sustituido autorizaciones por regímenes de comunicación o declaración responsable, si bien es cierto que ello se ha producido de forma mucho más limitada, tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo, que en otros sectores.

Con todo, la sustitución del control preventivo por el control a posteriori no es un fenómeno que haya surgido en materia ambiental con la Directiva de servicios. En la última década los regímenes de comunicación han “florecido” en las leyes autonómicas sobre intervención integral, aunque restringiendo, como es razonable, su ámbito de aplicación a las actividades de impacto ambiental reducido. Es el caso por ejemplo de Valencia, Extremadura, Cataluña o Murcia.

La regulación de la licencia de actividades clasificadas –concepto que utilizamos para aglutinar las diferentes e innecesarias denominaciones autonómicas-, prevista en algunas leyes autonómicas de protección ambiental, establece dos niveles de intervención: en primer lugar, las actividades sometidas a licencia municipal de incidencia ambiental, con intervención autonómica a través de informe vinculante, y, en segundo lugar, las actividades sometidas a licencia municipal de incidencia ambiental, exentas de la señalada intervención autonómica. Sería este último grupo de actividades, sobre las que las CA no ejercían ninguna forma de control previo -ni a través de autorización ambiental integral o sectorial, ni de informe vinculante en el marco del procedimiento de otorgamiento de licencia municipal-, en donde ha ganado espacio fundamentalmente el régimen de comunicación. El ordenamiento autonómico nos ofrece pistas razonables sobre cuál puede ser el ámbito de aplicación de la comunicación previa en materia ambiental. Siguiendo el ejemplo de algunas normas autonómicas, una solución podría ser someter las actividades de menor impacto[46] que se identifiquen directamente a la exigencia de comunicación previa a través de un anexo taxativo, o a licencia municipal de actividades clasificadas, sin informe autonómico, dejando abierta la posibilidad para que municipios puedan someter estas actividades únicamente el régimen de comunicación previa –a través de ordenanza municipal[47].

En las actividades sometidas a comunicación, el prestador de servicios podrá llevar a cabo su actividad sin limitaciones temporales una vez cumplida la obligación de información a la autoridad competente. La Administración sólo ejerce una mera potestad de veto frente a la puesta en funcionamiento de la actividad. Si la Administración pública comprueba que la información facilitada es inexacta o falsa en cualquier dato, manifestación o documento, de carácter esencial, que se hubiese aportado o que se incumple la legislación vigente, ello determinará “la imposibilidad de continuar en el ejercicio del derecho o actividad desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos” (art. 7.2, “Ley Paraguas”). El control público es a posteriori frente al control previo que supone el ejercicio de la función autorizatoria[48]. El principio de prevención –reconocido en la normativa de servicios a través de la calificación del medio ambiente como una “razón imperiosa de interés general”- hace que esta tendencia privatizadora del control público se vea frenada o mitigada en el marco del Derecho ambiental.

La diversa evaluación de la concurrencia de razones de protección ambiental y aplicación inadecuada del principio de proporcionalidad puede llevar al legislador autonómico a determinar un ámbito de aplicación excesivamente amplio para la comunicación en materia ambiental. Ello plantea riesgos especialmente con relación a determinadas actividades de menor impacto, pero con un gran potencial de conflictividad social, como pueden ser las actividades de ocio, espectáculos o restauración, entre las que se encuentran instalaciones como las discotecas u otro tipo de lugares de ocio nocturnos. Estas últimas actividades, por ejemplo, han pasado a estar sujetas a un mera exigencia de comunicación en algunas normas autonómicas (Extremadura), mientras que en otras se ha dejado en manos de los municipios la sustitución de la licencia por la comunicación (Murcia) o incluso, como en el caso de Galicia, se ha trasladado a los entes locales la decisión de si someter estas actividades a licencia municipal –decisión que ha sido criticada razonablemente por el Valedor do Pobo. En otras CA estas actividades siguen estando sometidas, con diferentes matices en los que no procede entrar ahora, a licencia municipal (Aragón, Andalucía, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Navarra, Valencia). La ausencia de un régimen general de intervención estatal básico en materia ambiental, así como vaguedad y diversidad conceptual de la normativa de servicios puede llevarnos a la configuración de regímenes de intervención excesivamente diversos. La existencia una improbable Ley básica del Estado sobre intervención ambiental podría servir de guía para el desarrollo de regímenes autonómicos de prevención y control más coherentes y coordinados, así como para la identificación del espacio propio de la comunicación en materia ambiental.

Hay que valorar igualmente el impacto de la sustitución de la autorización por la comunicación en términos de participación pública. La traslación del control a posteriori elimina las garantías de participación pública que ofrecen los procedimientos autorizatorios, fundamentalmente el trámite de información pública. El legislador debe ofrecer alternativas de participación con relación a las actividades sometidas a comunicación. La publicación en los boletines oficiales de resúmenes de las comunicaciones y de la documentación anexa, así como su comunicación a los vecinos interesados puede ser una fórmula adecuada de información y participación pública. Ello permitiría a los terceros interesados y al público en general transmitir a la Administración sus opiniones o comentarios sobre la instalación, los cuales podrían ser tomados en consideración por aquella a la hora de desarrollar sus facultades de control a posteriori. También sería importante en ese sentido que se dotara de una mayor transparencia al desarrollo de la actividad inspectora y, especialmente, de mayores garantías procedimentales a los particulares que presentan denuncias por incumplimiento de la legislación ambiental.

Con todo, el avance limitado de la comunicación o declaración responsable en materia ambiental, en la medida en que supone trasladar el control público a posteriori, demanda como contrapartida el reforzamiento de las inspecciones administrativas. De hecho la “Ley Paraguas” dispone que las Administraciones públicas fomentarán la calidad de los servicios, “impulsando inspecciones administrativas y controles periódicos, así como el diseño y reforzamiento” (art. 20, letra d). El Derecho ambiental[49] no se ha prestado atención suficiente al desarrollo de regímenes de inspección suficientemente densos y precisos. Es notorio el escaso espacio que la leyes sectoriales dedican en su articulado a la regulación de esta cuestión. Con todo, actualmente en el Derecho comunitario y autonómico se aprecia la necesidad de reforzar la actividad inspectora. Ello se puede observar en la propuesta de Directiva comunitaria sobre emisiones, que viene a sustituir a la Directiva IPPC. Este texto propone, por primera vez, establecer una normas mínimas de inspección ambiental en la UE[50]. En este sentido consideramos necesario que el Derecho ambiental establezca obligaciones precisas de planificación y programación de las actividades de control y de inspección.

No obstante, al mismo tiempo, las normas autonómicas que están desarrollando en mayor medida los regimenes de inspección no siempre lo realizan desde una perspectiva de control público. Es notorio el protagonismo cada vez mayor de las fórmulas de autocontrol[51] y de las entidades colaboradoras de la Administración[52], especialmente en la normativa autonómica de intervención integral. Ejemplo paradigmático de esta tendencia es la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevención y control ambiental de las actividades de Cataluña.

Además del reforzamiento de la actividad inspectora, la sustitución de los regímenes de autorización por la comunicación o declaración responsable requiere de otros contrapesos. Los titulares de las actividades sometidas a comunicación pierden la seguridad jurídica[53] que otorga el acto administrativo, como declaración de voluntad de la Administración pública que establece las condiciones de funcionamiento de las actividades. Para compensar esta merma, la regulación debe ofrecer un nivel adecuado de “densidad” normativa, de modo que queden precisadas las condiciones de funcionamiento de estas actividades. Así, el desarrollo de una regulación más exhaustiva otorga mayor seguridad jurídica a los operadores económicos, en la medida que encuentran una guía legal más precisa a la hora de desarrollar su proyecto[54]. Eso ha hecho la normativa de aguas con relación a las actividades sometidas a declaración responsable en el dominio público –tras la modificación de la normativa de aguas operada por el proceso de adaptación a la Directiva de servicios. Estas actividades están sometidas a un régimen que prevé la aprobación anual y por cuenca hidrográfica de los requisitos para el desarrollo de estas actividades[55]. No obstante, con carácter general, el contexto actual marcado por el carácter procedimental de las normas ambientales no parece el idóneo para demandar una mayor concreción de requisitos y exigencias para el funcionamiento de las actividades[56].

La exigencia de comunicación debe ir acompañada, también, de un conjunto de cautelas para garantizar el interés general[57], destinadas a potenciar la información documental complementaria a la comunicación[58] y a prever un régimen sancionador para disuadir el falseamiento de las informaciones y el incumplimiento de las condiciones ambientales[59]. La normativa autonómica de intervención integral más reciente en materia ambiental define las condiciones que debe cumplir la comunicación y la documentación anexa. Los titulares deben adjuntar la documentación que garantice que la instalación se adecua al proyecto aprobado (mediante, por ejemplo, un certificado del técnico director del proyecto) y que acredite el cumplimiento de las exigencias de la autorización ambiental integrada o de licencia municipal de incidencia ambiental, así como de la normativa de prevención de la contaminación (a través, por ejemplo, de un certificado de una entidad pública o privada)[60].

La doctrina y el propio ordenamiento jurídico nos ofrecen algunas vías para compensar la pérdida de seguridad jurídica que se deriva del régimen de comunicación o declaración responsable. En primer lugar, nos encontramos con la consulta previa vinculante presente en la legislación tributaria[61]. Ello permite al promotor de un proyecto dirigirse a la Administración para que le informe de cuáles son las condiciones que debe respetar su proyecto, así como la propia documentación que debe presentar junto con la comunicación o declaración responsable. En segundo lugar, la previsión de un procedimiento de subsanación en el marco del control a posteriori que debe ejercer la Administración pública, cuando se aprecien deficiencias en los requisitos esenciales para el ejercicio de la actividad, no imputable a una conducta culpable del operador[62]. La normativa podría exigir a la Administración que requiera al administrado la subsanación de los defectos identificados con oportunidad, por ejemplo, de la inspección inicial de la actividad.

En tercer lugar, el ordenamiento jurídico nos ofrece un fuente de seguridad jurídica para los operadores económicos que se está expandiendo por la regulación ambiental, especialmente con relación a las actividades de menos impacto sometidas a comunicación previa. Se trata de los certificados de las entidades colaboradoras de la Administración acreditativos del cumplimiento de la normativa ambiental. Algunas normas autonómicas de intervención ambiental exigen que a la comunicación se adjunte un certificado de una ECA acreditativo del cumplimiento de la normativa sobre prevención y control de la contaminación. Esta es una manifestación de las tendencias actuales del Derecho administrativo hacia la privatización del control público. El operadores obtienen en el sector privado la seguridad jurídica que ya no facilita ni la normativa ambiental ni el acto administrativo autorizatorio[63].

El régimen de puesta en marcha o apertura de actividades puede verse afectado por las exigencias marcadas por la Directiva de servicios. Es quizás uno de los ámbitos donde se puede plantear de forma más clara la sustitución del régimen autorizatorio por el de comunicación previa al inicio de la actividad. Los procedimientos de concesión de las licencias de apertura sólo tienen como finalidad evaluar la adecuación de la instalación construida a las exigencias de la autorización de instalación, traslado o modificación que en su caso haya sido concedida. Recordemos que la “Ley Paraguas” dispone que “en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o declaración responsable (…)” (art. 5, letra c). Sobre esta base la Ley 11/2003 de Castilla y León ha sustituido la autorización de puesta en marcha por el régimen de comunicación (art. 33)[64]. Se pretende evitar la duplicidad de autorizaciones para un mismo fin, en este caso la prevención y el control ambiental de una instalación con incidencia ambiental. Desde mi punto de vista, la sustitución de la autorización de apertura o de puesta en marcha por un régimen puro de comunicación previa sólo parece admisible en el caso de las actividades de menor impacto sanitario y ambiental. Ello podría ser suficiente sin merma para el nivel de protección exigido. La suspensión de la actividad actúa como cautela en el supuesto de que se identifique alguna irregularidad entre las condiciones de la autorización y las instalación construida.

Algunas leyes autonómicas completan el régimen de comunicación de apertura con la posterior comprobación administrativa inicial de verificación de cumplimiento. En la Ley 11/2003 de Castilla y León, el titular de la actividad sometida a autorización ambiental no puede iniciar la actividad sin la previa emisión de un acta de comprobación positiva, es decir, sin una decisión formal de la Administración competente. No obstante, si transcurre el plazo de un mes sin haberse notificado resolución expresa, el titular podrá iniciar la actividad (art. 35.2). Por su parte, la Ley 4/2009 de Murcia dispone que “se podrá iniciar la explotación tan pronto se hayan realizado ambas comunicaciones de manera completa, salvo que la propia autorización ambiental integrada establezca un plazo entre la comunicación y el inicio de la explotación, que no podrá exceder de un mes, para el caso de que alguna de las condiciones de funcionamiento exija comprobaciones adicionales que hayan de llevarse a cabo necesariamente antes del inicio de la explotación” (art. 40.4 Ley 4/2009, Murcia). El régimen de estas previsiones autonómicas, que establecen un plazo posterior a la comunicación para la comprobación administrativa, es realmente el de una técnica autorizatoria en el sentido amplio de la Directiva de servicios[65] . Recordemos que las declaraciones responsables y las comunicaciones permiten, con carácter general, o bien el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad “desde el día de su presentación”, “sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones públicas” (artículo 71 bis, ap. 3 Ley 30/1992). La comunicación habilita por si misma al ejercicio de la actividad. No es posible un control previo administrativo habilitante. En caso de que éste último se produzca o de que la presentación de la comunicación no permita el inicio de la actividad “desde el día de la presentación”, nos hallaríamos, pese a su denominación, ante un régimen de autorización[66].

En el caso de actividades sometidas al régimen de comunicación, la Administración sólo podrá desarrollar un control a posteriori en ejercicio de sus facultades de inspección. No obstante, si se aprecia cualquier inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a la comunicación, o si no se presenta la comunicación ante la autoridad competente, ello determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos (art. 71 bis, ap. 4, Ley 30/1992).

Finalmente, nos gustaría llamar la atención sobre el hecho de que la sustitución de las autorizaciones por una declaración responsable o comunicación puede ser una vía para incentivar comportamientos ambientales positivos o para fomentar la implantación de ecotecnologías. La Directiva 2009/28, de 23 de abril, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables realiza esta operación con el objetivo de fomentar la instalación de equipos descentralizadas de menos envergadura para producir energía procedente de fuentes renovables, con la finalidad de impulsar la contribución de cada ciudadano a los objetivos de la Directiva (considerando 43)[67].

2.4. La exigencia de “requisitos” ambientales a los operadores de servicios

Con la finalidad de garantizar la libertad de establecimiento, la “Ley Paraguas” prohíbe a las Administraciones públicas exigir requisitos, controles previos o garantías equivalentes o comparables, por su finalidad a aquellos a los que ya esté sometido el prestador en España o en otro Estado miembro. Además los “requisitos”[68] que supediten el acceso a una actividad de servicio o su ejercicio deberán ajustarse a una serie de criterios, en la línea de lo ya señalado para los regímenes autorizatorios[69]. La normativa puede imponer obligaciones, prohibiciones, condiciones o límites al desarrollo de actividades de servicios sobre la base de razones ambientales, siempre que, fundamentalmente, esas exigencias sean proporcionadas y no discriminatorias.

Como ya hemos dicho la Directiva de servicios tiene, y debe tener, un efecto limitado en el Derecho ambiental. No obstante, el inadecuado conocimiento de la Directiva, la falta de reflexión del regulador y la creación de estados de opinión en los operadores jurídicos no del todo precisos en torno a las obligaciones de la Directiva, pueden ser los mayores riesgos para el mantenimiento de requisitos y obligaciones legales necesarios y justificados para la protección ambiental.

En este sentido nos llama la atención la modificación del artículo 47 de la Ley 11/2003 de Castilla y León. Ha eliminado los requisitos exigidos de los equipos redactores de los estudios de impacto ambiental, que se habían establecido con la finalidad de mejorar la calidad de los servicios[70], así como la supresión de la obligación de registro de los equipos, que era un requisito necesario para la validez de las evaluaciones de impacto ambiental. Reducción del nivel de exigencia que además afecta no sólo a los proyectos en los que se desarrollen actividades de servicios, sino a todos los sometidos a este régimen de intervención ambiental (infraestructuras, sector industrial, agroalimentario, etc.). La modificación citada elimina igualmente la obligación realizar auditorías medioambientales que afectaba a determinadas empresas, mediante la derogación del Texto Refundido de la Ley de Evaluación Ambiental y Auditorías Ambientales (Decreto 1/2000, de 18 de mayo)[71].

La normativa de servicios recoge una serie de requisitos prohibidos. Entre ellos, prohíbe las pruebas económicas para la concesión de autorizaciones a las actividades de servicios, como los grandes establecimientos comerciales. Esta prohibición no afecta a los requisitos de planificación territorial, que no sean de naturaleza económica, sino que defiendan razones imperiosas de interés general, como la protección del medio ambiente y del entorno urbano (art. 14.5, Directiva 2006/123)[72]. En todo caso, la protección del medio ambiente, como la invocación del resto de razones de interés general, “no podrán encubrir requisitos de planificación económica” (art. 10, letra e, “Ley Paraguas”). Es decir, el medio ambiente no puede ser utilizado para establecer limitaciones a la libertad de servicios, encubriendo motivos de carácter económico como el impacto en los operadores económicos locales.

La “Ley Paraguas”, además de los requisitos prohibidos (art. 10), prevé una serie de “requisitos de aplicación excepcional sujetos a evaluación previa” (art. 11.1). Las normas reguladoras del acceso a una actividad de servicio o de su ejercicio no deberán supeditar dicho acceso o ejercicio a estos requisitos, salvo, “excepcionalmente”, cuando “no sean discriminatorios, estén justificados por una razón imperiosa de interés general y sean proporcionados”. Pongamos algunos ejemplos de requisitos que podrían estar justificados por razones de protección del medio ambiente.

En principio no pueden imponerse “restricciones cuantitativas o territoriales” (art. 11.1, letra a), “Ley Paraguas”). La normativa ambiental contiene está repleta de restricciones cuantitativas y territoriales al desarrollo de actividades productivas o de servicios, es el caso por ejemplo de los límites a las emisiones contaminantes –mediante la fijación de valores límite-, de la prohibición de establecimiento de determinado tipo de instalaciones en una determinada localización –espacios protegidos o con elevados niveles de contaminación- o las exigencias vinculadas con la ampliación de establecimientos.

Destaquemos algunos ejemplos de la legislación de protección de la atmósfera. A la hora de autorizar la modificación sustancial de una instalación potencialmente contaminadora del la atmósfera, el Decreto 833/1975 establece que no se podrá ampliar ninguna instalación que implique el incumplimiento de los niveles de emisión que les sean aplicables, salvo en el supuesto de que se presente también un proyecto de depuración de las emisiones ya existentes, o bien cuando las nuevas unidades de la planta existente se atengan a unos niveles de emisión más estrictos que los establecidos con carácter general, “de forma que el promedio de las emisiones de la línea de fabricación no rebase los correspondientes” (art. 61, Decreto 833/1975). Asimismo, el Decreto 833/1975 establece la prohibición de denegar las licencias o autorizaciones de los ayuntamientos y Organismos “por razones de protección del ambiente atmosférico cuando se prevea el mantenimiento de los niveles de inmisión establecidos y se respeten los de emisión que les sean aplicables” (art. 63.1). Por tanto y a la luz de las previsiones de la LCAPA[73], las autorizaciones de emisiones podrán denegarse en los supuestos en los que ello pueda implicar un riesgo de superación de los valores límite de calidad del aire. Estas previsiones de la legislación de atmósfera no son “límites cuantitativos y territoriales” a la implantación de instalaciones o partes de ellas para la prestación de servicios, en el sentido de la Directiva de servicios (art. 15.2, letra a) y de la “Ley Paraguas”[74].

Para garantizar la libre prestación de servicios, la “Ley Paraguas” prohíbe, de acuerdo con las previsiones de la Directiva (art. 16), determinadas restricciones al ejercicio de una actividad de servicios en territorio nacional por prestadores establecidos en otros Estados miembros. Además de la ya analizada exigencia de autorización o registro (art. 12.2, letra b), esta prohibición se extiende a otras obligaciones como, por ejemplo, a “la exigencia de requisitos sobre el uso de determinados equipos y material que formen parte integrante de la prestación del servicio (…)” (art. 12.2). Los Estados no pueden exigir, por ejemplo, determinados tipos o marcas de maquinaria técnica[75]. El propio Derecho ambiental industrial no obliga a utilizar una técnica o tecnología específica (artículo 7, apartado 1, LPCIC), para evitar distorsiones a la competencia en el mercado de tecnologías ambientales y efectos negativos en la innovación técnica. Se limita a exigir los estándares de calidad ambiental que permiten alcanzar las “mejores técnicas disponibles” en el mercado.

Con todo, excepcionalmente, podrá supeditarse el acceso a estos prestadores a una actividad de servicios o su ejercicio temporal en el territorio español, al cumplimiento requisitos que determine la legislación aplicable, únicamente cuando esté justificado por razones de “orden público, de seguridad pública, de salud pública o de protección del medio ambiente”[76]. Los Estados pueden exigir a los prestadores, establecidos en otros Estados miembros, el cumplimiento de la legislación ambiental estatal, regional o local. Estas normas pueden regular, por ejemplo, los niveles máximos de emisiones o ruido respecto al uso de determinada maquinaria, el uso de sustancias peligrosas o la eliminación o la valorización de residuos producidos en el curso de una actividad de servicio[77].

La posibilidad de que medidas nacionales restrinjan la libertad de servicios por razones ambientales debe ser interpretadas restrictivamente de acuerdo con la jurisprudencia del TJUE. Sin embargo, la base científico-técnica de las medidas ambientales, el principio de precaución y la consideración del medio ambiente como un objetivo general de la UE abogan por una interpretación más amplia[78]. Como ya hemos visto, estas medidas deben de superar en todo caso el “test proporcionalidad” y no discriminatorias. La medida debe ser necesaria, esto es, debe ser el medio menos restrictivo para alcanzar el objetivo. En este sentido, es preciso evaluar si el objetivo de interés general no se consigue ya mediante los requisitos a los que se somete el prestador en el Estado miembro de establecimiento[79].

2.5. El principio de concurrencia y los procedimientos limitativos del número de autorizaciones

La “Ley Paraguas” dispone que sólo podrá limitarse el número de autorizaciones cuando esté justificado por “la escasez de recursos naturales o inequívocos impedimentos técnicos” (art. 8.1). En estos supuestos habrá que seguir un procedimiento concurrencial que garantice la imparcialidad y transparencia (Exposición de motivos, art. 8.2, letra a, Ley 17/2009). En este orden de cosas, se han mantenido regímenes autorizatorios ya previstos en nuestro ordenamiento jurídico que limitan el número de permisos, aunque incluyendo los principios de concurrencia, publicidad, imparcialidad y transparencia[80]. Este es el caso de la legislación de aguas, costas, parques nacionales, montes, patrimonio natural y biodiversidad[81].

En el marco de dichos procedimientos las Administraciones podrán tener en cuenta consideraciones en materia de “protección del medio ambiente” como así se explicita ahora en las leyes sectoriales modificadas. No obstante, estos criterios, para poder ser tomados en consideración por la Administración pública, deben estar contemplados en las bases reguladoras de la concesión de las autorizaciones y guardar relación con el objeto de la concesión (art. 8.2, letra a, “Ley Paraguas”).

Tras las modificaciones de la “Ley Omnibus” y el Reglamento 367/2010, la legislación sectorial citada ha integrado las limitaciones temporales y de privilegios, que pudieran derivarse de la concesión de estas autorizaciones, previstas en la “Ley Paraguas”:

“La autorización que se conceda tendrá duración limitada y proporcionada atendiendo a las características de la prestación del servicio y no dará lugar a un procedimiento de renovación automática ni conllevará, una vez extinguida la autorización, ningún tipo de ventaja para el prestador cesante o para personas especialmente vinculadas” (art. 8.2, letra b).

2.6. El impacto de la Directiva de servicios en las entidades colaboradoras de la Administración en materia ambiental

El régimen de comunicación previa remite al promotor la garantía de cumplimiento de la normativa y la identificación de los medios técnicos exigibles, para lo cual debe acudir, tal y como prevé la legislación autonómica ambiental, al apoyo de las entidades colaboradoras de la administración[82]. Ello supone una cierta privatización del procedimiento[83] y puede suponer una merma de seguridad jurídica de los operadores[84]. Ante la complejidad técnica y las limitaciones humanas y materiales de la Administración, en el Derecho ambiental llevamos años apreciando el traslado de parte de las funciones de control público a las entidades colaboradoras de carácter privado.

En el ámbito de la supervisión de las actividades de prestación de servicios, interesa traer aquí el impacto de la normativa de servicios sobre el régimen de las entidades colaboradoras de la Administración. La normativa de servicios es de aplicación a los servicios destinados, no sólo a los consumidores, sino también a las empresas, como los “servicios de certificación y de ensayo” (considerando 33, Directiva 2006/123). Po otra parte, la “Ley Paraguas” dispone que quedan excluidas “las actividades que supongan el ejercicio de autoridad pública, en particular las de los notarios, registrados de la propiedad y mercantiles” (art. 2.2, letra i). El artículo 2, letra i), de la Directiva da una redacción más amplia a la excepción: “las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública de conformidad con el artículo 45 del Tratado”[85]. ¿Podría considerarse las actividades de las entidades colaboradoras están incluidas dentro de esta excepción? El TJUE ha afirmando, con relación al artículo 45 TCE (actual artículo 51, TFUE)[86], que no puede considerarse actividades relacionadas con el ejercicio del poder público las actividades de índole meramente “auxiliar y preparatoria” en relación con el ejercicio de autoridad pública[87]. Debe tratarse de una “actividad relacionada directa y específicamente con el ejercicio del poder público”[88]. El TJUE tampoco ha considerado que entren dentro de esta categoría las actividades de naturaleza meramente técnica[89]. Como vemos, el Tribunal ha interpretado de forma restrictiva el artículo 51 TFUE.

Estas entidades desempeñan un papel de apoyo, cada vez más relevante, a la actividad inspectora de la Administración[90], mediante el desarrollo de actividades de control inicial (“ex ante”)[91] y periódico (“ex post”)[92] de las actividades. Asimismo, también actúan como entidades de verificación de las obligaciones de autocontrol de los titulares de las actividades[93]. Por otra parte, intervienen en la verificación de la documentación que deben presentar los promotores y titulares de actividades[94], así como en la acreditación del cumplimiento de la normativa ambiental y de las condiciones de la autorización, mediante la realización de actas, informes o certificados que se adjuntan a las declaraciones responsables o comunicaciones del promotor de la actividad, a las comunicaciones de la puesta en marcha de la actividad[95] o a las solicitudes de renovación de las autorizaciones[96]. Su doble papel de prestadoras de servicios a las Administraciones públicas ambientales y a los operadores económicos, pone en tela de juicio la independencia de sus actuaciones[97], cuestión que debe estar en el centro de todo intento regulatorio del papel de estas entidades en materia ambiental.

La previsión de un marco normativo, que establezca límites y exigencias básicas que garanticen la calidad de la actuación de estas entidades, es fundamental para garantizar una gestión pública ambiental adecuada[98]. El ordenamiento debe ofrecer un marco de garantías mínimo para el desarrollo de la actividad de estas entidades, que delimite el ámbito de las funciones de colaboración que pueden desempeñar en la tramitación y gestión de procedimientos, y el espacio propio de la actividad administrativa a llevar a cabo exclusivamente por los funcionarios públicos. La precisión de estas cuestiones requiere de un marco legal y reglamentario adecuado, que defina las funciones y ámbitos de actuación, los requisitos de aptitud e idoneidad indispensables, las formas de control de su actividad, las medidas que garanticen su independencia e imparcialidad y las garantías frente a los eventuales daños derivados de su actividad. Este régimen debería tomar en consideración los límites marcados, en cuanto a posibilidades de intervención administrativa, por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. No obstante, la protección del medio ambiente justifica el desarrollo de regímenes de intervención para el control de estas actividades, e incluso el sometimiento, por Ley y de forma motivada, a autorización administrativa, de vigencia temporal y territorial limitada, siempre que esta medida no sea discriminatoria o desproporcionada[99].

La normativa de servicios establece como principio general la validez en todo el territorio nacional de las autorizaciones (art. 7.3, “Ley Paraguas”). Esto podría plantear problemas ya que el régimen de autorización o acreditación de las entidades colaboradoras en materia ambiental ha sido desarrollado por algunas CCAA -Andalucía, Cataluña, Murcia, Valencia-[100], así como por el hecho de que la competencia ejecutiva para su control es, casi exclusivamente, autonómica[101]. No obstante, la validez nacional de las autorizaciones no debería afectar a las competencia ejecutiva autonómica para el control previo de estas entidades en materia ambiental[102]. Con todo, hemos de recordar que la normativa de servicios permite excepcionalmente limitar la validez territorial de las autorizaciones, cuando concurren razones imperiosas de interés general –como la protección del medio ambiente-, y la medida es proporcionada al objetivo que se pretende alcanzar y no discriminatoria y está suficientemente motivada (art. 7.3 in fine, “Ley Paraguas”). Este es el espacio en donde pueden encontrar cobijo jurídico los regímenes de control previo de las ECA previstos por la legislación autonómica ambiental, de validez limitada al territorio de la CA[103]. La diversidad de los ámbitos de actuación de la legislación sectorial autonómica, así como el nivel de exigencia y el diferente papel atribuido a las entidades colaboradoras en cada CA, hacen difícil el establecimiento de un sistema de control previo que prevea un título habilitante de validez en todo el territorio nacional. Si una entidad colaboradora autorizada o acreditada por una CA puede ejercer sin más su actividad en otra CA con mayores niveles de exigencia para estas operadores o con un régimen específico para el control de la actividades en un sector concreto (suelos, atmósfera, contaminación acústica, etc.), ello chocaría con la competencia autonómica para aprobar normas adicionales de protección en materia ambiental. Las nuevas posibilidades de cooperación intercomunitaria abiertas por los nuevos estatutos de autonomía, como los convenios de reconocimiento mutuo de licencias entre CCAA [104] , ofrecen una vía para dotar de eficacia extraterritorial a las títulos habilitantes autonómicos para el ejercicio de estas actividades de servicios[105], garantizando a un mismo tiempo las competencias autonómicas, legislativas y ejecutivas, en materia ambiental y, en consecuencia, los niveles de protección ambiental fijados por cada CCAA[106]. Por otra parte, la legislación básica sectorial en materia ambiental puede establecer regímenes básicos de control de estas entidades por sectores, que, además de establecer requisitos mínimos para estas actuvidades, permitan a las entidades acreditadas o autorizadas por una CA desarrollar su actividad en otra[107], garantizando, en todo caso, el cumplimiento de las normas adicionales de protección establecidas por cada CA.

La normativa de servicios ya se ha dejado sentir sobre el régimen autonómico de las entidades colaboradoras de la Administración. El Decreto-Ley 3/2009, de 23 de diciembre, de medidas de impulso de las actividades de servicios en Castilla y León modifica el régimen de las “entidades de evaluación acústica” previsto en la Ley 5/2009, de 4 de junio, de Ruido de Castilla y León. Ha sustituido la autorización por una declaración responsable (art. 18), si bien es cierto que ha reforzado las exigencias de funcionamiento y el régimen sancionador. Como ya hemos tenido oportunidad de comentar, los mayores riesgos que plantea la normativa de servicios en términos de reducción del control público ambiental, se derivan más de la aplicación irreflexiva y automática del proceso desregulador iniciado por ella, que de su propio contenido en donde el medio ambiente es siempre una excepción que justifica restricciones proporcionadas a la libre prestación de servicios.

2.7. La reducción de la intensidad del régimen de intervención administrativa para las actividades adscritas a sistemas públicos o privados de gestión ambiental

En las normas autonómicas de protección ambiental integral se aprecia, desde hace ya algunos años, aunque cada vez con mayor intensidad y contenido, una tendencia dirigida a fomentar la implantación en las empresas de los sistemas de gestión ambiental, mediante por ejemplo el establecimiento de ayudas o la previsión de bonificaciones fiscales en las tasas administrativas para la instalaciones adheridas a algunos de estos sistemas (EMAS[108], ISO 14000).

Además de estas clásicas técnica de fomento, en las normas autonómicas se prevén procedimientos simplificados de renovación de licencias o autorizaciones[109] y se reducen o eximen de las exigencias de inspección ambiental periódicas a aquellas actividades que han implantado dichos sistemas[110]. En este orden de cosas, el Real Decreto 367/2010 ha modificado el artículo 8 Real Decreto 509/2007 -norma reglamentaria de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación:

“En relación con aquellas actividades para las cuales se apliquen sistemas de gestión ambiental certificados externamente mediante EMAS o ISO 14001, las Comunidades Autónomas establecerán las normas que simplifiquen los mecanismos de comprobación del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la autorización ambiental integrada, así como la tramitación de la correspondiente solicitud de autorización o de adaptación y de sus sucesivas renovaciones”.

La redacción anterior invitaba a las CCAA (“podrán establecer”) a fomentar los sistemas de gestión por esta vía. Ahora las CCAA están obligadas (“establecerán”), mediante el desarrollo de normas que modulen la intensidad de la intervención administrativa en función de si las actividades disponen o no de un sistema público o privado de gestión ambiental.

2.8. El uso de medios electrónicos en la Administración ambiental

La “Ley Paraguas” (art. 18) implanta la exigencia de una ventanilla única. La “Ley Omnibus” traslada esta previsión al artículo 6 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. Este artículo prevé que se deben de adoptar medidas que permitan a los ciudadanos tramitar los procedimientos ambientales a través de una ventanilla única y utilizando medios electrónicos y a distancia, así como obtener información necesaria para el desarrollo de su actividad[111]. Se trata sin duda de un reto de alcance mayor que plantea profundas dificultades de carácter técnico y organizativo, especialmente para aquellas administraciones con menores recursos.

La utilización de aplicaciones telemáticas para la tramitación de procedimientos está previsto, como exigencia, en la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y en su reglamento de desarrollo, el Reglamento 367/2010, de 26 de marzo, relativo a la modificación de diversos reglamentos del área de medio ambiente. Este reglamento ha incluido el uso de medios electrónicos para tramitar los procedimientos ambientales y facilitar la relación entre los administrados y las autoridades públicas[112], así como para mejorar la eficacia de la asistencia y cooperación entre autoridades[113]. No obstante, estas modificaciones se han hecho con una convicción limitada. Algunas de los artículos que integran previsiones sobre la tramitación electrónica, incluyen la coletilla “cuando la tramitación por esta vía se encuentre disponible”. Una mayor precisión y apuesta por la Administración electrónica ambiental debería exigir seguramente de un posterior desarrollo reglamentario en el ámbito estatal y autonómico y la puesta en marcha de los medios adecuados.

2.9. La simplificación y la calidad de la documentación presentada por el promotor y la reducción del tiempo de tramitación de procedimientos

En el Derecho ambiental autonómico nos encontramos con diferentes mecanismos destinados a simplificar y reducir la duración de los procedimientos, que seguramente se van a ver potenciados por el contexto actual definido por la Directiva de servicios. Es el caso, por ejemplo, de la tramitación simultánea de procedimientos sustantivos y ambientales o la inclusión de exigencias de mejora de la calidad de los estudios de impacto ambiental o de las solicitudes de autorización o licencia. En este último sentido la consulta previa por parte de los promotores, la validación de las solicitudes, por parte de las entidades colaboradoras de la Administración o colegio profesional habilitado, o la exigencia de responsabilidad a los autores de los documentos[114] o estudios de impacto ambiental, pueden ser instrumentos eficaces.

La exigencia normativa de una determinada forma de presentación y organización de las solicitudes –de modo que cada parte debe estar adecuadamente separada e identificada para facilitar la participación de los órganos informantes en el procedimiento- y la previsión de formularios adecuados y de documentos tipo[115] pueden condicionar de modo decisivo la eficiencia y rapidez en la tramitación de los procedimientos. Con relación a las declaraciones responsables o comunicaciones, la Ley 30/1992 establece, tras la modificación operada por la “Ley Omnibus”, que “las administraciones públicas tendrán permanentemente publicados y autorizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica” (art. 71 bis, ap. 5).

Por otra parte, la Directiva prohibió imponer de forma generalizada requisitos formales. Los Estados tienen que evaluar si es necesario que los datos o documentos se presenten de una forma determinada, como la exigencia de documentos originales o copias compulsadas. En atención a ello, La “Ley Paraguas” dispone que “en el caso de documentos emitidos por una autoridad competente ya sea en España o en otro Estado miembro, no se exigirá la presentación de documentos originales o copias compulsadas ni traducciones juradas, salvo en los casos previstos por la normativa comunitaria, o justificados por motivos de orden público y de seguridad pública” (art. 17.3). Estas obligaciones documentales podrán ser exigidas únicamente en procedimientos ambientales cuando exista una previsión en este sentido por parte de una norma comunitaria, ya que el medio ambiente no es una de las razones justificativas especificadas. En caso de ausencia de una previsión comunitaria en este sentido, la imposibilidad de exigir traducciones juradas puede ser relevante en términos de participación pública en los procedimientos ambientales. La “Ley Paraguas” ha restringido las posibilidades de la Directiva, ya que esta última dispone que los documentos señalados se podrán exigir cuando ello esté justificado por “una razón imperiosa de interés general, incluido el orden público y la seguridad”. Como vemos la Directiva configuraba una excepción más amplia justificada también por razones ambientales (considerando 47).

2.10. El efecto del proceso desregulador en el Derecho ambiental autonómico y local

Algunas Comunidades Autónomas ya han realizado, de modo total o parcial, la operación de evaluación y de modificación de la legislación sectorial en materia ambiental, como es el caso de Andalucía[116], Aragón[117], Castilla-La Mancha[118], Castilla y León[119], Cataluña[120], Galicia[121], Islas Canarias[122], Islas Baleares[123], La Rioja[124] y Madrid[125]. Otras no han revisado hasta el momento su regulación ambiental o están en ello, como es el caso de País Vasco[126]. No obstante, el proceso de revisión de la normativa ambiental autonómica no parece haberse completado. La mayoría de las modificaciones se han centrado en la normativa de conservación de la naturaleza. Queda pendiente una revisión más profunda de la normativa sobre intervención ambiental integral, no tanto porque el efecto de la normativa de servicios deba tener un impacto considerable en este régimen de ordenación administrativa, sino porque este contexto puede ser una buena oportunidad para revisar, simplificar y clarificar el confuso panorama de las técnicas de intervención ambiental, caracterizado por la complejidad y por las duplicidades documentales y de exigencias autorizatorias y de evaluación. Esta reflexión tiene especial importancia desde la perspectiva gallega en donde es urgente aprobar una nueva ley de protección ambiental integral, así como revisar y actualizar sus normas de desarrollo reglamentario.

No obstante, como ya hemos comentado, en la regulación ambiental autonómica se aprecia desde hace años como la técnica de la comunicación previa va ganando, poco a poco, espacio en las normas de intervención ambiental. Es un nuevo y último escalón en los niveles de intervención administrativa, precedido normalmente por la autorización ambiental integrada y la licencia municipal de actividades clasificadas, cuyo ámbito de aplicación son las actividades de menor impacto. Algunas normas añaden escalones intermedios como una autorización ambiental única (Murcia, Extremadura), o diferencian entre la licencia municipal, con informe autonómico vinculante o sin él. Los regímenes de comunicación, ya previstos en la normativa autonómica de intervención integral, ofrecen un ámbito de aplicación bastante diferenciado sobre la base de una aplicación más o menos flexible del test de proporcionalidad pertinente en estos supuestos. Se trata de actividades sometidas previamente a licencia municipal, que han pasado a estar afectadas por un régimen de comunicación al considerar que esta técnica era suficiente para alcanzar el objetivo ambiental perseguido.

¿Qué ocurre en los supuestos en que el Estado sustituye un autorización por una comunicación? ¿Puede la CA reestablecer la exigencia autorizatorio? La eliminación de autorizaciones o su sustitución por obligaciones de declaración responsable o comunicación en la legislación básica estatal en materia ambiental, no es un impedimento para que las CCAA pueda restituir dichas exigencias[127] o crear otras nuevas no previstas, siempre, claro está, que estas previsiones superen el “test de proporcionalidad” y no sean discriminatorias.

Los entes locales también están afectados por el proceso de revisión normativa ordenado por la “Ley Paraguas”. El medio ambiente es uno de los ámbitos en los que se concentra buena parte de las ordenanzas municipales; particularmente en materia de actividades clasificadas, protección contra el ruido y evaluación y gestión de la contaminación atmosférica. Las ordenanzas en esta materia deben ser evaluadas a la luz de la “Ley Paraguas” y de las consiguientes modificaciones normativas sectoriales que lleven a cabo el Estado y las CCAA. Es fundamental que las CCAA adapten la normativa ambiental de intervención integral a las exigencias de la “Ley Paraguas”, para que los entes locales puedan iniciar, con mayores dosis de seguridad jurídica, su propio proceso de revisión de la normativa local[128]. La revisión de la normativa autonómica de intervención integral de algunas CCAA (algunas ya han hecho esta labor) es importante en la medida en que puede servir para delimitar el espacio propio de la comunicación previa (si es que debe tenerlo) y establecer límites para la extensión injustificada de esta técnica de ordenación. Además, una vez revisada la legislación ambiental autonómica en materia de intervención ambiental[129], el desarrollo de ordenanzas tipo[130] puede ser una buena solución especialmente en materia de actividades clasificadas. Definir un “campo de juego” seguro es fundamental para adaptar de modo adecuado las ordenanzas ambientales afectadas.

3. El contexto creado por la Directiva de servicios como oportunidad para reflexionar sobre la calidad y la coherencia de la normativa de intervención ambiental

El proceso desregulador iniciado por la Directiva plantea una serie de riesgos que han estado en el centro del debate sobre la aprobación de la Directiva de servicios. Algunos de ellos han sido apuntados en este trabajo. Sin embargo, este proceso de evaluación y revisión de los regímenes de intervención pública puede ser una buena oportunidad para valorar la calidad de la legislación ambiental e introducir mejoras. En este sentido, la normativa de transposición de la Directiva de servicios ha pretendido simplificar y clarificar algunos tramites autorizatorios y de evaluación de actividades, mediante la modificación de la normativa de evaluación de impacto ambiental o de control integrado de la contaminación. De todas formas si bien consideramos que este contexto, marcado por el principio de buena regulación, puede ser idóneo para el perfeccionamiento del Derecho ambiental, no puede negarse la existencia de riesgos. Las inercias desreguladoras marcadas por la Directiva de servicios y la consecuente creación de estados de opinión en los operadores jurídicos -más basados en el seguidismo y la emulación irreflexiva que en la comprensión precisa de los límites y posibilidades ofrecidas por la normativa de servicios- pueden abrir las puertas a la eliminación injustificada de restricciones ambientales necesarias. Por ello, a la hora de desarrollar y modificar normas ambientales es preciso ser plenamente consciente de la incidencia limitada de la normativa de servicios, y de que la protección del medio ambiente es una razón imperiosa de interés general que justifica la adopción de medidas proporcionadas restrictivas de la libertad de servicios. Por otra parte, la Directiva de servicios no prejuzga el nivel de protección ambiental elegido. No exige la reducción de los estándares ambientales. Sólo demanda que las medidas sea proporcionadas al objetivo que se pretende alcanzar, es decir que sean idóneas para su consecución y que no vayan más allá de lo necesario.

El proceso revisor y simplificador iniciado por la Directiva de servicios puede ser el contexto idóneo para impulsar mejoras de la normativa autonómica de intervención ambiental, especialmente necesaria en CCAA que como la gallega llevan años haciendo dejación de su responsabilidad de ofrecer un marco normativo claro, coherente, integrado y actualizado a los operadores económicos. Con todo, buena parte de las CCAA han desarrollado en los últimos años normas de intervención ambiental dirigidas a obtener este objetivo. En este sentido nos parecen particularmente interesantes la Ley 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental de la Comunidad Foral de Navarra; el Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental de la Comunidad Autónoma de Valencia; la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de Prevención y Control Ambiental de las Actividades de Cataluña; o Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada de Murcia. Estas son normas integradoras que realizan una regulación plena y coherente de los procedimientos autorizatorios y de evaluación en materia ambiental. Sin embargo, sin el amparo de una ley estatal de intervención ambiental integral, que afecte a todas las actividades en función de la intensidad de su impacto, el sistema de ordenación ambiental autonómico adolece de una excesiva disparidad terminológica y de técnicas y regímenes de intervención administrativa.

Como ya he tenido oportunidad de comentar en otros trabajos[131], es preciso realizar un mayor esfuerzo de integración y de coordinación de las técnicas preventivas, fundamentalmente la autorización ambiental, la licencia municipal, la evaluación de impacto ambiental y las autorizaciones ambientales sectoriales. Con ello, se simplifican y reducen las cargas administrativas y los plazos para la puesta en marcha de las actividades, además de que se evitan los eventuales conflictos e incoherencias que pudieran surgir entre las autoridades ambientales con competencias concurrentes sobre un mismo proyecto-pensemos en el caso de un actividad con autorización ambiental integrada, que se encuentra con reticencias locales para la concesión de la licencia municipal. El sometimiento de actividades a varias técnicas de intervención ambiental –por ejemplo a EIA y a licencia municipal o a EIA y a autorización ambiental integrada- contradice la exigencia de proporcionalidad de la normativa de servicios. Es preciso diseñar regímenes de ordenación ambiental escalonados en función de la repercusión de las actividades, que establezcan de forma clara el ámbito de aplicación de cada una de las técnicas y eviten los solapamientos entre ellas. Es decir, un proyecto debe estar sometido a una única técnica de intervención, sea autorización ambiental integrada, licencia municipal, evaluación de impacto ambiental u otra técnica autonómica equivalente.

El Derecho comparado autonómico nos ofrece alternativas de integración y simplificación procedimental para las actividades no sometidas a autorización ambiental integrada, pero si obligadas a disponer de autorizaciones sectoriales ambientales. Algunas normas autonómicas recogen en este sentido un segundo nivel de intervención, que permite trasladar el beneficiosos efecto integrado de la Ley 16/2002 (que afecta a un grupo muy reducido de las actividades industriales) a la pequeña y mediana empresa[132]. La Ley 4/2009 de Murcia sujeta a “autorización ambiental única” las actividades e instalaciones no sometidas a autorización ambiental integrada, pero sí a evaluación de impacto ambiental o a alguna de las autorizaciones ambientales específicas de competencia autonómica (autorizaciones en materia de producción y gestión de residuos, de vertidos desde tierra al mar, y de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, incluidas las referentes a los compuestos orgánicos volátiles). De otra parte, la Ley 5/2010 de Extremadura ofrece una solución similar, la “autorización ambiental unificada”. Esta integra las exigencias ambientales sobre contaminación atmosférica, incluidas las determinaciones referentes a compuestos orgánicos volátiles, vertidos al sistema integral de saneamiento, producción y gestión de residuos, suelos contaminados, contaminación acústica y contaminación lumínica.

También es preciso que estas medidas de integración y simplificación de procedimientos se extiendan más allá del propio ámbito ambiental. Por ejemplo, algunas leyes autonómicas de intervención ambiental han establecido reglas de coordinación e integración de los regímenes de intervención ambiental municipal y en materia de espectáculos públicos

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