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El presupuesto participativo, la experiencia de Porto Alegre y la Ciudad de México
Analéctica, vol.. 8, núm. 49, 2021
Arkho Ediciones

Analéctica
Arkho Ediciones, Argentina
ISSN-e: 2591-5894
Periodicidad: Bimestral
vol. 8, núm. 49, 2021

Recepción: 13 Abril 2021

Aprobación: 26 Octubre 2021

Resumen: El objetivo de esta investigación es analizar dos modelos de presupuesto participativo, el modelo de Porto Alegre, Brasil y el modelo de la Ciudad de México, destacando sus similitudes, diferencias y la evolución de ambos. La hipótesis se centra en comprobar que estos modelos de presupuesto participativo son un mecanismo efectivo de participación ciudadana, a través del cual se aplican los recursos públicos focalizando las prioridades y necesidades de la población. Lo que se espera es revelar las características y generalidades de los dos modelos de presupuesto participativo que pueden servir como referente para implementarlos en otros lugares de América Latina. Los métodos que se utilizaran son: el analítico, haciendo un análisis de ambos modelos, el reflexivo, porque se revelan las características, elementos, que componen a estos modelos y finalmente el comparativo, porque se detallan sus similitudes y diferencias. En esta investigación se considera como marco teórico la conceptualización de los presupuestos participativos prevista por Jahir Rodríguez, Ganuza Fernández, Gómez Fortes, y de Sousa Santos, así como su relación con el concepto de justicia redistributiva de John Rawls. De igual forma se relata la alineación de los presupuestos participativos al enfoque de desarrollo previsto por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Asimismo, se citan algunos precedentes relacionados con la consulta ciudadana en la elaboración de los presupuestos tanto a nivel interamericano como a nivel nacional.

Palabras clave: presupuesto participativo, democracia participativa, participación ciudadana.

Abstract: The objective of this research is to analyze two models of participatory budgeting, the model of Porto Alegre, Brazil and the model of Mexico City, highlighting their similarities, differences and the evolution of both. The hypothesis focuses on verifying that these participatory budget models are an effective mechanism for citizen participation, through which public resources are applied, focusing on the priorities and needs of the population. What is expected is to reveal the characteristics and generalities of the two participatory budgeting models that can serve as a reference to implement them in other places in Latin America. The methods that will be used are: the analytical, making an analysis of both models, the reflective, because the characteristics and elements that make up these models are revealed and finally the comparative, because their similarities and differences are detailed. In this research, the conceptualization of participatory budgets envisaged by Jahir Rodríguez, Ganuza Fernández, Gómez Fortes, and de Sousa Santos, as well as its relationship with the concept of redistributive justice by John Rawls, is considered as a theoretical framework. Similarly, the alignment of participatory budgets to the development approach envisaged by United Nations Development Program UNDP is reported. Likewise, some precedents are cited related to citizen consultation in the preparation of budgets both at the inter-American level and at the national level.

Keywords: participatory budget, participatory democracy, citizen participation.

Introducción

El hilo conductor de la participación ciudadana son los procesos democráticos del siglo XXI, con incidencia en la mejora de su calidad y en la garantía de sus preceptos.

La democracia participativa en la que todos los seres humanos y toda la comunidad tienen derecho a participar activamente en los asuntos públicos y a disfrutar de una administración democrática en todos los niveles de gobierno, considerando los derechos emergentes entre ellos el derecho a la participación, que implica el derecho de toda persona y comunidad a participar, mediante cauces ágiles y eficaces, en la adopción y control de decisiones públicas en las materias que les conciernan, así como a impugnar ante los tribunales aquellas decisiones respecto de las que aleguen un derecho o un interés directo o indirecto como fundamento de su legitimación.

Considerando el pensamiento de Boaventura de Sousa, en el que señala que los Presupuestos Participativos son un proceso de toma de decisiones basado en reglas generales y en criterios de justicia distributiva, debatidos y aprobados por órganos institucionales regulares de participación, en los cuales las clases populares tienen una participación mayoritaria.

En América Latina, Brasil inicia con los modelos de Presupuesto participativo, el cuál fue escogida por la Organización de las Naciones Unidas como una de las 40 innovaciones mundiales presentadas en la Segunda Conferencia sobre Asentamientos Humanos “Habitat II”, que se realizó en Estambul en 1996. La “innovación” se centró en la búsqueda de la garantía de la participación popular en la preparación y ejecución del presupuesto municipal por ende en la distribución de recursos y definición de prioridades de inversión.

En México los presupuestos participativos se inician en la Ciudad de México y se organizan a través de distintas instituciones que crea la Ley de Participación Ciudadana, en el 2019 en la que señala como premisa mayor en su artículo 3º, que la participación ciudadana es “el conjunto de actividades mediante las cuáles toda persona tiene el derecho individual o colectivo para intervenir en las decisiones públicas, deliberar, discutir y cooperar con las autoridades, así como para incidir en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas y actos de gobierno de manera efectiva, amplia, equitativa, democrática y accesible; y en el proceso de planeación, elaboración, aprobación, gestión, evaluación y control de planes, programas, políticas y presupuestos públicos.”

Los Presupuestos Participativos: Algunos Conceptos

El Diccionario del Español Jurídico de la Real Academia de la Lengua, ya prevé el término “presupuesto participativo” como un concepto básico de la ciencia jurídica, mismo que lo define como un “modelo de gestión presupuestaria en el cual las decisiones sobre ingresos y gastos se adoptan de forma directa por los ciudadanos, especialmente a nivel local, y que se considera una manifestación de la denominada democracia deliberativa”. (RAL, 2019)

Según Jahir Rodríguez, el término presupuesto participativo, puede ser definido como el proceso a través del cual los ciudadanos deliberan y negocian sobre la distribución de los recursos públicos. Es un sistema de formulación y seguimiento del presupuesto mediante el cual la población determina, a través de debates y consultas, dónde serán hechas las inversiones, cuáles son las prioridades, obras y acciones a ser desarrolladas por el gobierno. (Rodríguez, 2000,p.6)

En consonancia con estas definiciones, los presupuestos participativos pueden cuadrarse dentro de los nuevos mecanismos de democracia distributiva en un eje democracia-igualdad. Según Luis Tapia, en su obra “La Coyuntura de la Autonomía relativa del Estado”, la connotación más fuerte de la idea de igualdad política no es la de igualdad ante los derechos, sino la igualdad política para participar en la discusión de los derechos. En este contexto, los procesos de ampliación de la democracia tienen que ver más con la ampliación de las áreas de igualdad entre sujetos que antes no tenían la condición de iguales. En relación con la distribución, Tapia nos señala que este principio ha sido contemporáneamente más ligado con las ideas de justicia y equidad. Bien se puede combinar, señala el autor, una idea de justicia con equidad que implique otorgar a los gobernantes la tarea de una distribución justa de los bienes y los reconocimientos políticos, sociales y económicos. (Tapia, 2009, p.151)

John Rawls también abordó el tema de la justicia distributiva en su obra “The Theory of Justice”, en la cual señala que siempre existirá un conflicto de interés entre las personas, ya que las mismas no son indiferentes con respecto a cómo han de distribuirse los mayores beneficios producidos por su colaboración social, ya que todas las personas siempre buscan el mayor beneficio posible. Entonces, señala Rawls, es necesario imponer una serie de principios para establecer un modo eficiente de asignar derechos y deberes institucionales en la sociedad, que definan a su vez la distribución apropiada de los beneficios y las cargas de la cooperación social. (Rawls, 2006,p.18)

La apuesta por los presupuestos participativos, nos señalan Ganuza Fernández y Gómez Fortes, puede ser vista como una apuesta por el aumento de poder de control de la ciudadanía sobre sus representantes, que serviría tanto de ventanilla para introducir demandas de los ciudadanos en el sistema, como de escaparate de la gestión municipal aumentando la transparencia de la administración local. En el momento en que los representantes locales se comprometen a dar cuentas de forma directa a sus ciudadanos de su acción política, están creando las condiciones para que la decisión electoral se forme con un mayor nivel de conocimiento de la gestión local. Del mismo modo, a través de la implementación de los presupuestos participativos, se está extendiendo la elaboración del programa de gobierno más allá del programa electoral, posibilitando la inclusión de nuevas demandas ciudadanas. (Ganuza,2008, p.5) Es decir, el presupuesto participativo es un mecanismo de participación ciudadana directa. El Banco Mundial, ha definido a la participación ciudadana como un proceso que organiza a los ciudadanos o a los representantes en los que estos depositan su confianza con el fin de influir, compartir y controlar los asuntos públicos y las iniciativas, la implementación y los recursos para el desarrollo. (Waglé,2003, p.1)

Como ya se señaló anteriormente, el proceso de presupuestos participativos puede clasificarse como un mecanismo de participación directa ciudadana de carácter “deliberativo”. Joan Font, nos señala que los mecanismos deliberativos son los que ponen énfasis en la capacidad de reflexión y de diálogo de los ciudadanos “comunes”. Este conjunto de instrumentos continúa Font, intenta combatir prioritariamente las dudas sobre la capacidad de los ciudadanos de intervenir en la toma de decisiones.

Ante la desinformación del ciudadano, los mecanismos deliberativos pretenden darle la información, el entorno y el tiempo necesario para permitir que ello deje de ser cierto y este ciudadano pueda participar aportando sus necesidades y su sentido común, pero también aquellos conocimientos con los que no cuenta normalmente. Basándonos en el estudio de Font, podemos señalar que los presupuestos participativos tienen como “hermanos” a diversos mecanismos de participación directa como son los foros, las conferencias de consenso, las encuestas deliberativas, así como los jurados y paneles ciudadanos.

Pineda Nebot, basándose en el análisis de Boaventura de Sousa Santos, destaca que existen tres principios dentro de la noción de presupuesto participativo, los cuáles serían a saber:

  1. 1. Presupone la participación abierta a todos los ciudadanos, sin ningún status especial atribuido a las organizaciones comunitarias.
  2. 2. Considera necesariamente una combinación de democracia directa y representativa.
  3. 3. Atribuye a los propios participantes la definición de las reglas internas, y de disponer recursos para inversiones públicas de acuerdo con una combinación de criterios generales y técnicos (o sea, compatibilizando las decisiones y las reglas establecidas por los participantes con las exigencias técnicas y legales de la acción gubernamental, respetando también las limitaciones financieras). (Pineda, 2004,p.2)

Los presupuestos participativos, para Ganuza y Gómez, van más allá de la corrección de desigualdades económicas y la distribución de bienes públicos, tal y como lo conocimos a través de las teorías analizadas en capítulos anteriores, sino que sirve, desde el punto de vista político, como plataforma para que los ciudadanos pudieran mirar a los ojos a los gobernantes cada año y recriminarles si fuera preciso, su conducta, generando un mecanismo de apertura a la ciudadanía de la gestión pública y un potenciador de las virtudes cívicas de una comunidad, al fomentar la participación de todos en asuntos públicos. (Ganuza, 2008, p.8 )

En 1997, Boaventura De Sousa Santos, en su obra llamada “Presupuestación Participativa: Hacia una Democracia Redistributiva”, llamó a los presupuestos participativos una nueva “democracia distributiva”, la cual se ve garantizada a través de una “metodología de cálculo” que se ha ido sofisticando cada día más. El autor señala que cuando la democracia no evoluciona de forma weberiana (aumento de burocracia), evoluciona hacían una complejidad decisoria. En ese caso expone el siguiente postulado:

“En sociedades diferenciadas internamente, cuanto más fuerte es el vínculo entre democracia y justicia distributiva, más compleja tiene a ser la metodología que lo garantiza. La única solución para reducir la complejidad que la burocracia permite es aflojar el vínculo que ata la democracia a la justicia distributiva.” (De Sousa,2004, p.84)

Según De Sousa Santos, los Presupuestos Participativos son un proceso de toma de decisiones basado en reglas generales y en criterios de justicia distributiva, debatidos y aprobados por órganos institucionales regulares de participación, en los cuales las clases populares tienen una participación mayoritaria. (De Sousa,2004, p. 82)

De Sousa Santos considera que los presupuestos participativos han generado una evolución de la “tecnoburocracia” a la “tecnodemocracia”, la cual no ha sido fácil, toda vez que siempre han existido ciertas resistencias por parte de funcionarios a la implementación de los presupuestos participativos, en cuestiones tan simples como la resistencia a la “excesiva carga de trabajo” que conllevaba la organización de asambleas y reuniones de los mecanismos participativos. De Sousa señala que los presupuestos participativos se encuentran enmarcados en un proceso social y político muy dinámico, por lo que el extraer soluciones o proyecciones es una tarea ardua, sin pasar por alto que el futuro de los presupuestos participativos dependerá en gran medida de la forma en que sus principios y prácticas de participación democrática se vayan reforzando y ampliando a áreas o cuestiones que hasta ahora no han sido tratadas en los presupuestos participativos.

De igual forma, De Sousa considera que debe haber una “ruptura” con la vieja política clientelista, mediante el perfeccionamiento y consolidación del mecanismo de presupuestos participativos. Los presupuestos participativos, solamente tendrían un sentido político si logran romper con el viejo sistema clientelista-patrimonialista, y al ser una realidad política emergente, tiende a mostrarse políticamente desestabilizador, no solo en lo político, sino también en lo cultural y hasta en lo ideológico. El proceso de especialización de los presupuestos participativos según De Sousa es irreversible, sin embargo, el éxito de estos depende que los participantes se comprometen en una “auto-subversión reflexiva”, es decir una “radicalización constante de la conciencia política centrada en los límites de la radicalización de la práctica política concreta”. (De Sousa,2004, p.126)

Como se ha señalado anteriormente, no existe una conexión entre las necesidades directas de la población y la aplicación de los presupuestos públicos sobre todo en temas a nivel local, como es la construcción de infraestructura pública. Los gobernantes emanados de los partidos políticos han utilizado la elaboración de los presupuestos públicos como una herramienta político-clientelar para beneficiar sus intereses económicos y electorales a corto plazo.

El modelo de presupuestos participativos inexcusablemente se debe enmarcar como un modelo de participación ciudadana directa en su máxima expresión. Tal y como lo señala Boaventura, existe el riesgo de que la implementación del modelo de presupuesto participativo a través de instituciones “tecnificadas”, pueda generar ciertas distorsiones burocratizadoras del modelo, sin embargo, no debe perderse de vista que el modelo es esencialmente democratizador, por lo que debe estimularse a la población para tener una participación efectiva en el engranaje institucional de los presupuestos participativos.

Desde el punto de vista económico, el presupuesto participativo se encuentra alineado con el enfoque de desarrollo de capacidades del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en los siguientes términos:

  1. 1. Combate el viejo modelo convencional de desarrollo, que preveía la sustitución de las capacidades existentes en las comunidades, por conocimientos y sistemas producidos fuera de la comunidad, el cual generaba desplazamiento en lugar de transformación.
  2. 2. Se saca mejor partido a los recursos locales – personas, se desarrollan instituciones locales y se fortalecen las capacidades locales.
  3. 3. Los modelos impulsados desde el exterior pueden no tener en cuenta la realidad local, y en cambio, los presupuestos participativos priorizan proyectos conectados con las metas o prioridades locales, mejorando la experticia local.
  4. 4. En los presupuestos participativos se valoran las situaciones más apropiadas para el contexto, que no son forzosamente las “mejores prácticas”, dado que no existe una solución que sirva para todas las situaciones. (PNUD,2019)

Asimismo, el PNUD señala que se debe de pasar de una rendición de cuentas “vertical” hacia una rendición de cuentas “con la ciudadanía”, la cual fortalece las capacidades de las instituciones del Estado. “Quienes tienen acceso mayor y más directo a las opiniones de los clientes (ciudadanos) responde más rápido, se ajustan mejor a las situaciones de crisis y cuentan con mayor respaldo del público en los momentos difíciles”, (PNUD,2019) señala el documento.

Precedentes Jurídicos Interamericanos en relación con la Participación Ciudadana en los Presupuestos Participativos

La Corte Interamericana de los Derechos Humanos, al resolver los casos Yakye Axa vs Paraguay, Yatama vs Nicaragua, Saramaka vs Suriname, Kichwa de Sarayaku vs Ecuador y Kaliña y Lokono vs Surinam ha establecido que corresponde a los Estados miembros el garantizar los mecanismos para la participación efectiva de los pueblos, a través de procedimientos culturalmente adecuados para la toma de decisiones de dichos pueblos.

En el caso Yakye Axa vs Paraguay, la Corte Interamericana de Derechos Humanos al dictar la sentencia de fecha diecisiete de junio de dos mil cinco, señaló en el párrafo 205, que el estado paraguayo debía de crear un programa y un fondo de desarrollo comunitario, por la cantidad de $950,000.00 USD, mismo que debía instituirse para la implementación de proyectos educacionales, habitacionales, de salud y agrícolas. Los elementos específicos del fondo, sentenció la corte, deberían de ser determinados por un “comité de implementación”, encargado de determinar las modalidades de implementación del citado fondo de desarrollo. Este comité debía estar integrado por tres miembros, un representante de las víctimas, otro del Estado, y un tercero designado por ambos de común acuerdo. (CIDH,2019)

En el caso Yatama vs Nicaragua, mediante sentencia de veintitrés de Junio de dos mil cinco, la Corte Interamericana reconoció el derecho de los pueblos indígenas para participar de manera directa y proporcional a su población, en la dirección de los asuntos públicos del país, sin necesidad de afiliarse a un partido y desde sus propias instituciones, de acuerdo con sus valores, usos, costumbre y formas de organización, siempre que éstos sean compatibles con los derechos humanos reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. (CIDH,2019)

En el caso Saramaka vs Surinam, a través de la sentencia de veintiocho de noviembre de dos mil siete, la Corte si bien no incluyó expresamente el derecho de participación política, hizo referencia a la participación de los pueblos en procesos de consulta. (CIDH,2019) Además, en la sentencia del veintisiete de junio de dos mil doce, relativa al caso Kichwa de Sarayaku vs Ecuador, en la demanda realizada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ésta señaló que el derecho a consulta previa, es una dimensión del ejercicio de los derechos políticos de los pueblos, como medio para garantizar la participación significativa y efectiva de los pueblos en los procesos de toma de decisiones acerca del desarrollo y otros temas que le afecten. (CIDH,2019)

Resalta el caso Kaliña y Lokono vs Surinam, en el cual el veinticinco de noviembre de dos mil quince, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dictó sentencia declarando que Surinam era responsable por la violación al derecho de estos pueblos a la protección judicial, en relación con el deber de adoptar disposiciones de derecho interno y el derecho de acceso a la información, al no contar con recursos adecuados ni efectivos para exigir tales derechos. Al respecto, la Corte concluyó que el Estado no garantizó la participación efectiva, a través de un proceso de consulta a los pueblos Kaliña y Lokono, en relación con las garantías colectivas frente a una concesión minera, participación que según la Corte, debió darse de manera previa a la ejecución de acciones que pudieran afectar de manera relevante los intereses de los pueblos indígenas y tribales. (CIDH,2019) Por primera vez, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, enmarcó la violación al derecho a la consulta en un artículo diverso al artículo 21 que a la letra dice:

Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada

Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada

1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.

2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.

3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre deben ser prohibidas por la ley. (CIDH,2019)

Es decir, en el artículo 23, que señala:

Artículo 23. Derechos Políticos

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y

c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. (CIDH,2019)

y lo denominó “participación efectiva de consulta”. (Quintana y Góngora,2017, p. 47)

Origen del Modelo de Presupuestos Participativos en Porto Alegre

En Brasil, desde la década de los 70´s, los movimientos sociales reclaman la mejoría de la calidad de vida en los barrios y en las ciudades. Esas demandas significaron siempre una lucha contra la concentración de la riqueza y el poder y un cuestionamiento a las políticas de distribución de los recursos públicos. Asimismo, estas demandas fueron una respuesta a la falta de participación de la población en la definición de los rumbos de la sociedad brasileña, combatiendo el autoritarismo impuesto desde 1964 por el régimen militar. En varias ciudades, como Vitória, Vila Velha (Estado de Espirito Santo) y Porto Alegre (Estado de Rio Grande do Sul), esos movimientos canalizaron también sus demandas para el debate sobre el presupuesto municipal, con el objetivo de disputar los recursos públicos para los sectores populares. Fue así que algunos gobiernos locales y las alcaldías, comenzaron a crear mecanismos que permitieran la posibilidad de la participación de la población, en la definición de políticas municipales. (Raquel, 2016)

Según Ayala Sánchez, en los setentas, los sindicatos, las comunidades eclesiales de base y los intelectuales de izquierda, formaron una alianza con la clase media para formar el Partido de los Trabajadores (PT), con la idea básica de que la mejor herramienta contra el autoritarismo es la democratización del Estado, la economía y la sociedad. Asimismo, se puede ubicar como otro de los antecedentes del presupuesto participativo en el contexto social y político, marcado por la caída de los regímenes autoritarios en América del Sur y la crispación por las antiguas formas de acción pública. (Ayala, 2014,p.78)

Tras el restablecimiento de la democracia en Brasil en el año de 1985, la ciudadanía comenzó a organizarse alrededor de temas como la participación ciudadana directa, la autonomía de las regiones y la redistribución de los recursos públicos entre los pobres. En 1988, se aprueba en la Federación Brasileña una reforma constitucional que fortalece el federalismo y garantiza mayores tasas de transferencias a municipios y mayor responsabilidad en la gestión del gasto, aunado a que la reforma permite a los ciudadanos involucrarse en procesos locales de elaboración de políticas públicas.

Finalmente, en 1989, el modelo de Presupuestos Participativos es implementado en Porto Alegre, Brasil, durante la Administración de Olivio Dutra de la “Alianza Frente Popular”, que aglutinaba al Partido de los Trabajadores y el Partido Comunista de Brasil. El modelo fue presentado principalmente como un instrumento para la asignación de prioridades en “asuntos vecinales”. La presentación del modelo de presupuestos participativos vino acompañado de una reforma fiscal municipal que permitió incrementar en un 50% la recaudación por concepto de impuesto predial, aparejado de un fortalecimiento de las medidas de transparencia y rendición de cuentas que incrementó la confianza de la ciudadanía.(Freitas, 2020) El modelo se reforzó tras establecerse en el artículo 116 de la Ley Orgánica de Porto Alegre de 1990 el derecho a la participación popular en todas las etapas de la orientación principal. En 1992, durante el gobierno del Alcalde Tarso Genro, se amplía el campo de acción del presupuesto participativo hacia proyectos relacionados con los servicios públicos. (Ayala,2014,p.79)

Es de tal manera significativa la aportación de los presupuestos participativos al desarrollo de la democracia que algunos autores como Rendón Corona lo definen como un “nuevo tipo de régimen político”. En Porto Alegre, esta herramienta logró que el número de participantes pasara de 976 en 1990, a 28,907 en 2002.(Ayala,2014,p.81) El desarrollo en Brasil del presupuesto participativo resultó evidente, ya que para el año 2000, había al menos 70 ciudades en todo Brasil que utilizaban el sistema de presupuesto participativo, y para el año 2002, al menos 140 municipios utilizaban este mecanismo. (Rendón,2004,p.10) Estimaciones del año 2005, establecían que el modelo se utilizaba en 250 ciudades de Brasil, 327 en Bolivia, 125 en Nicaragua, y 1821 distritos en Perú.(Goldfrank, 2006,p.3)

Posteriormente, el presupuesto participativo se extendió a diversas ciudades de Europa y América del Norte entre las que destacan Bolonia (Italia), Ontario (Canadá), Portland, Auburn, Denver, Los Ángeles y el Estado de Minessota (Estados Unidos), Yokohama (Japón), Bukgu (Corea del Sur), Huinan y Wuxi (China) así como la Ciudad de México.

Análisis del Presupuesto Participativo en el Modelo Porto Alegre

El presupuesto participativo de Porto Alegre se dividió en 16 regiones con sus respectivas asambleas. Esta regionalización es efectuada en base al movimiento organizacional tradicional de la ciudad y un criterio socioespacial.(De Sousa,2004,p.19) Los ciudadanos participaban en las reuniones que se realizaban en su respectivo distrito. En la creación de estos distritos, se observaba lo relativo a la clase económica de la población, con la finalidad de no poner a competir a sectores pobres con sectores ricos. De la misma forma, los recursos asignados a cada distrito eran inversamente proporcionales al nivel socioeconómico de cada uno de ellos.

Raúl Pont expuso en 2001 ante el Centro de Gestión y Participación Vecinal en Buenos Aires, que durante los primeros años de la implementación de los presupuestos participativos, muchos habitantes de Porto Alegre pensaban que el mecanismo era “solamente para los pobres”, ya que muchos vivían en zonas donde había agua potable, pavimentación, transporte público, servicios telefónicos, etcétera, por lo que no tenían nada que ganar con los presupuestos participativos. La respuesta ante esto fue la implementación de la base “temática” de los presupuestos participativos. Es decir, un ciudadano puede no tener problemas con infraestructura, pero puede tener reivindicaciones sobre la cultura, educación, salud, desarrollo económico o el empleo.

La base temática de los presupuestos participativos en Porto Alegre estableció cinco ejes temáticos los cuáles eran los siguientes:

  1. 1. Transporte y circulación.
  2. 2. Salud y asistencia social.
  3. 3. Educación, deporte, esparcimiento y cultura.
  4. 4. Desarrollo económico.
  5. 5. Organización de la ciudad o desarrollo temático.

El mecanismo de presupuestos participativos en Porto Alegre funcionaba desde los meses de marzo y abril del año previo al cuyo presupuesto se pretendía aprobar, produciendo una serie de “reuniones preparatorias”, organizadas por la propia comunidad.

Entre la segunda quincena de abril y mayo, se produce la llamada “rodada única”, que era una ronda de asambleas regionales y temáticas donde se elegían prioridades temáticas generales.

Entre mayo y junio, se realizaban visitas de campo para comprender mejor las demandas planteadas y solicitaban información técnica a las distintas dependencias de gobierno.

En la primera quincena de julio se llevaba la Asamblea Municipal, en la cual los foros regionales y temáticos realizaban sus propuestas.

Entre julio y septiembre, el gobierno hacía un análisis técnico y financiero de las demandas y realiza una “matriz presupuestaria”, teniendo en cuenta tres criterios:

  1. 1. Las prioridades generales de los foros temáticos.
  2. 2. Las prioridades generales regionales.
  3. 3. Los gastos fijos,

Esta “matriz” es sometida a criterio de las diferentes dependencias gubernamentales y es discutida en el mes de septiembre.

En octubre y noviembre el gobierno presenta ante foros temáticos y regionales el llamado “plan de inversiones y servicios”, donde se plasman las propuestas jerarquizadas por estos foros enmarcadas dentro de la matriz de referencia y sometidas al análisis técnico y financiero del gobierno y sujetas a una serie de criterios generales de provisión de bienes públicos entre las regiones como son las siguientes:

  1. 1. Carencia infraestructural.
  2. 2. Volumen de población.
  3. 3. Prioridades temáticas.

Después de esta discusión, el plan de inversiones es aprobado a finales de año y el Ejecutivo lo utiliza como marco referencial en la rendición de cuentas ante los órganos de los presupuestos participativos.

Aportaciones del Modelo de Presupuestos Participativos de Porto Alegre a la Democracia

La “administración popular de Porto Alegre” fue escogida por la Organización de las Naciones Unidas como una de las 40 innovaciones mundiales presentadas en la Segunda Conferencia sobre Asentamientos Humanos “Habitat II”, que se realizó en Estambul en 1996. La “innovación” se centró en la búsqueda de la garantía de la participación popular en la preparación y ejecución del presupuesto municipal por ende en la distribución de recursos y definición de prioridades de inversión.

No cabe duda de que la experiencia de Porto Alegre no solamente generó datos en cuanto a la operatividad de la implementación del sistema de presupuestos participativos, sino también en relación con los resultados de dicho sistema en las finanzas públicas, entre los cuáles se distinguen: (Blanco,2002,p.3)

  1. 1. La recuperación de las finanzas municipales en más de un 40% en el primer año de implementación de los presupuestos participativos en Porto Alegre.
  2. 2. La definición de un plan estratégico gubernamental y el establecimiento de unas reglas generales para la distribución regional de recursos y jerarquización de la demanda de bienes públicos.

La preocupación por la naturaleza democrática de la distribución hace de los presupuestos participativos el embrión de una democracia redistributiva. Su naturaleza democrática está garantizada por una metodología de cálculo que se va sofisticando constantemente. Entre mayor es el nexo entre democracia y justicia distributiva, mayor es la complejidad del método que garantiza dicho nexo. (De Sousa, 1998, p.156 )

Llamas Sánchez, en el dossier “Los Presupuestos Participativos: Nuevos Mecanismos de Innovación Democrática en los Gobiernos Locales”, destaca cinco características básicas derivadas del proceso de presupuesto participativo del Modelo Porto Alegre, las cuales son a saber las siguientes:

  1. 1. Es un procedimiento de participación directa de la población en el proceso.
  2. 2. Las asambleas son el instrumento para deliberación, priorización y toma de decisiones
  3. 3. Es un proceso cíclico con reglas claras y transparentes.
  4. 4. Es autorregulado.
  5. 5. Se establecen criterios para la asignación del presupuesto en función de una mejor redistribución de los recursos siempre escasos. (Llamas, 2004)

Génesis y Evolución de la Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México del 12 de agosto de 2019

La Ciudad de México es la capital de la República Mexicana (CPEUM, 2020), que constituye un territorio de 1,485 kilómetros cuadrados, lo que la hace la entidad federativa mexicana más pequeña en extensión territorial. Es el principal asiento de los poderes federales, y junto con las entidades federales vecinas (Estado de México y Morelos) y próximas (Hidalgo, Tlaxcala, Puebla y Querétaro, principalmente), constituye la gran megalópolis del centro de la República, y es el principal asiento político, económico y cultural del país, aglutinando a aproximadamente el 25% de la población total del país.

La Ciudad de México dio el gran salto a su verdadera integración como entidad federativa en el año 2016, en el cual se aprobó la “Constitución Política de la Ciudad de México” y se establece un verdadero autogobierno por parte de los capitalinos, si bien dentro del marco de la Constitución, pero con características propias de forma y fondo, algunas tan simbólicas como el cambio de la denominación de la entidad de “Distrito Federal” a “Ciudad de México”.

Como antecedentes de los presupuestos participativos, debemos señalar que el primer atisbo de la inclusión de una figura similar a la de los presupuestos participativos en la Ciudad de México se dio a partir de 2007, cuando el entonces Gobierno del otrora Distrito Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social emitió cinco convocatorias anuales dentro del programa denominado “Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial”, en los cuáles los habitantes de los barrios establecían una relación de corresponsabilidad con el Gobierno en la asignación, designación y ejecución de obras públicas de mejoramiento. (Ayala, 2014,p.86)

No fue hasta el año 2011, tras la reforma del 26 de agosto de ese año de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal de 2004, cuando se instrumentan efectivamente los primeros presupuestos participativos en la Ciudad de México, a través de dos acciones: la primera consistente en la definición de acciones prioritarias fijadas por medio de una consulta, y la segunda, mediante la determinación de la forma en que se iban a ejercer los recursos aprobados por la entonces Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Posteriormente se realizaba una evaluación por dos instituciones ciudadanas: los Comités Ciudadanos y los Consejos de los Pueblos, quienes realizaban una evaluación de los proyectos realizados por las autoridades de las entidades administrativas en ese entonces llamadas Delegaciones, en conjunto con una supervisión del actuar de los comités y consejos realizada por el extinto Instituto Electoral del Distrito Federal. (Ayala, 2014,p.87)

Así, el pasado 12 de agosto de 2019, (LPCCM,2019) se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México la nueva “Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México”, a través de la cual en su capítulo VI, se establece el marco normativo del presupuesto participativo en dicha entidad federativa. Dicha ley, al igual que su antecesora, evidentemente no regula exclusivamente la figura de los presupuestos participativos, toda vez que establece un marco referencial de las formas de participación ciudadana directa, distintas a las elecciones generales, como son la iniciativa ciudadana, el plebiscito, el referéndum, las consultas popular y ciudadana, la revocación de mandato y los propios presupuestos participativos.

Sin embargo, regresando a la Ley de Participación de la Ciudad de México de 12 de agosto de 2019, esta señala como premisa mayor en su artículo 3º, que la participación ciudadana es “el conjunto de actividades mediante las cuáles toda persona tiene el derecho individual o colectivo para intervenir en las decisiones públicas, deliberar, discutir y cooperar con las autoridades, así como para incidir en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas y actos de gobierno de manera efectiva, amplia, equitativa, democrática y accesible; y en el proceso de planeación, elaboración, aprobación, gestión, evaluación y control de planes, programas, políticas y presupuestos públicos.”

Sin embargo, es difícil llegar a una sola definición de un concepto, y el concepto de participación ciudadana no escapa de esta situación. Más allá de la definición legal, Vargas Solano y Galván Gómez hacen evidente esta multiplicación de definiciones del concepto y señalan que para algunos autores la participación ciudadana signifique la integración de la ciudadanía en el proceso de adopción de decisiones del gobierno de su ciudad, estado o país. Para otros, constituye diversas formas de expresión social y prácticas que se sustentan en una diversidad de contenidos y enfoques a través de las cuales se generan alternativas organizativas y operativas que inciden en la gestión e intervienen en la toma de decisiones sobre asuntos públicos de un contexto democrático. (Vargas y Galván, 2014, p. 436)

Regresando a la Ley analizada, en su artículo 16 define como democracia directa, aquella por la que la ciudadanía puede pronunciarse, mediante determinados mecanismos en la formulación de las decisiones del poder público, y en su artículo 17, como democracia participativa, aquella que reconoce el derecho de la participación individual o colectiva de las personas que habitan la Ciudad de México, en sus diversas modalidades, ámbitos e instrumentos de manera autónoma y solidaria.

Organización, Regulación y Funcionamiento de los Presupuestos Participativos en la Ciudad de México

Los presupuestos participativos en la Ciudad de México se organizan a través de distintas instituciones que crea la Ley de Participación Ciudadana, sin embargo, a diferencia del Modelo de Porto Alegre de Presupuestos Participativos, dos de sus instituciones no se ocupan exclusivamente de instrumentar los presupuestos participativos, sino tienen un cúmulo de facultades relativas a la participación ciudadana en general, y por otro lado, la Ley prevé la creación de un par de comités que sí se generan exclusivamente para la atención de los presupuestos participativos en la Ciudad de México. Asimismo, se prevé la creación de un órgano que dependerá de la entidad administrativa intermedia que en el caso de la Ciudad de México son las denominadas Alcaldías.

La primera institución establecida por la Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México que cuenta con facultades dentro de la organización de los presupuestos participativos es la “Asamblea Ciudadana”, la cual se encuentra facultada para “diseñar y aprobar diagnósticos y propuestas de desarrollo integral, presupuesto participativo, seguimiento y evaluación de programas y políticas públicas y otros a desarrollarse en su unidad territorial, con acompañamiento de instituciones públicas educativas y de investigación”. La Asamblea Ciudadana, nos señala la norma, es una entidad “pública y abierta” y se integrará con personas habitantes y vecinas de la unidad territorial que corresponda, pues define a las personas habitantes como “las personas que residan en la Ciudad (de México), sin embargo, reconoce como personas vecinas a quienes residan por más de seis meses en la unidad territorial que conforme la división territorial que corresponda. La calidad de persona vecina se pierde por dejar de residir en la unidad territorial por más de seis meses, excepto por motivo del desempeño de cargos públicos de representación popular o comisiones de servicio que les encomiende la Federación o el Gobierno de la Ciudad de México. (LPCCM,2019) Dentro de la Asamblea Ciudadana podrán tener voz inclusive personas menores de 18 años, sin embargo, tendrán el derecho a voto solamente las personas de 16 y 17 años que cuenten con Clave Única de Registro de Población y las personas mayores de 18 años con credencial para votar vigente.

Las segundas instituciones previstas con facultades organizativas para los presupuestos participativos en la Ciudad de México son las “Comisiones de Participación Comunitaria”, las cuales tienen como atribución “participar en la presentación de proyectos en la consulta ciudadana de presupuesto participativo”, según lo dispone la antes citada Ley.

La tercera institución prevista por la Ley de Participación Ciudadana, y la primera exclusiva de los presupuestos participativos es el denominado “Comité de Ejecución” y estará encargado de dar seguimiento al proyecto de presupuesto participativo de manera oportuna, conforme a lo que señala el artículo 131 de la Ley. Los Comités de Ejecución recibirán el recurso financiero por parte de la Secretaría de Administración y Finanzas de la Ciudad de México, y deberá ejercerlo según la guía operativa que esta Secretaría publique para tal efecto.

La otra institución que también es exclusiva de los presupuestos participativos en la Ciudad de México es el denominado “Comité de Vigilancia”, que se encargará de verificar la correcta aplicación del recurso autorizado, el avance y la calidad de la obra, mediante la solicitud de los informes al Comité de Ejecución.

Como también lo señalamos, la Ley de Participación Ciudadana prevé la creación de un órgano dependiente de la autoridad administrativa intermedia local (Alcaldía), que es denominado como “Órgano Dictaminador”.

El instrumento a través del cual la ciudadanía de la Ciudad de México ejerce el derecho a decidir sobre la aplicación del recurso que otorga el Gobierno de la Ciudad, para que sus habitantes optimicen su entorno, proponiendo proyectos de obras y servicios, equipamiento e infraestructura urbana y, en general, cualquier mejora para sus unidades territoriales, es denominado por la Ley de Participación Ciudadana como “presupuesto participativo”.

El recurso que se aplicará al presupuesto participativo que corresponda a cada unidad territorial, conforme al artículo 116 de la Ley de Participación Ciudadana, corresponderá a un 4% del presupuesto anual de las demarcaciones que apruebe el Congreso de la Ciudad de México. Este recurso no podrá ser integrado por el Gobierno de la Ciudad o las Alcaldías de la Ciudad a otras acciones de gobierno o programas específicos de cualquier tipo.

Asimismo, el diverso 117 de la Ley de Participación Ciudadana establece las bases esenciales de los presupuestos participativos, las cuales son:

  1. 1. Su orientación, la cual deberá centrarse esencialmente al fortalecimiento del desarrollo comunitario, la convivencia y acción comunitaria, que contribuya a la reconstrucción del tejido social y la solidaridad entre las personas vecinas y habitantes.
  2. 2. Sus objetivos, que serán los de la profundización democrática a través de la redistribución de recursos, la mejora de la eficiencia del gasto público, la prevención del delito y la inclusión de grupos de atención prioritaria.
  3. 3. Su destino, que podrá ser ejercido en los capítulos (i) 2000, (ii) 3000, (iii) 4000 500 y (iv) 6000 del clasificador del objeto del gasto de la Ciudad, lo que corresponde a (i) materiales y suministros, (ii) servicios generales, (iii) transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas y (iv) bienes muebles, inmuebles e intangibles. Sin embargo, el citado artículo 117 señala que en el caso del capítulo 4000, sólo podrá ejercerse el gasto en los casos en que las condiciones sociales lo ameriten, o el proyecto esté enfocado exclusivamente al fortalecimiento y promoción de la cultura comunitaria, bajo los criterios emitidos por la Secretaría de Inclusión y Bienestar Social de la Ciudad de México.

La asignación de los recursos de los presupuestos participativos se establece en el artículo 118 de la Ley de Participación Ciudadana, misma que debe seguir las siguientes reglas:

  1. 1. El 50% del presupuesto se distribuirá de forma proporcional entre todas las colonias, pueblos y barrios de la Ciudad.
  2. 2. El 50% restante se distribuirá en las unidades territoriales de conformidad a lo siguiente:
    • Índice de pobreza multidimensional,

    • Condición de pueblo originario,

    • Condición de pueblo rural,

    • Cantidad de población,

    • Población flotante en las Alcaldías que genere un impacto dentro de la misma.

Podemos deducir que lingüísticamente una consulta de opinión sería el ejercicio de democracia directa mediante el cual los entes públicos solicitan a los ciudadanos que emitan un juicio o valoración respecto de un tema, cuestión que al parecer no sucede en la jornada electiva de los presupuestos participativos en la Ciudad de México. Esto es así, porque del análisis de los ejercicios publicados no se desprende que los ciudadanos puedan efectivamente emitir un juicio o una valoración respecto de los proyectos dictaminados por el órgano competente, sino que el ejercicio solamente se reduce a que los ciudadanos puedan realizar una “elección” del proyecto que es más de su agrado o considera más necesario. Desde este punto de vista, la denominada “consulta de opinión” no es más que una jornada electiva o “elección”.

Esto se demuestra de la propia información proporcionada por el Instituto Electoral de la Ciudad de México, ya que en el acuerdo de su Consejo General de fecha 16 de noviembre de 2019, aprobó el modelo de “boleta de opinión” de la “consulta de presupuesto participativo”. (IECM,2019) (figura 1)



Figura1. Boleta de opinión de la consulta de presupuesto participativo.
Fuente: Instituto Electoral de la Ciudad de México 15 de noviembre de 2019.

Como podemos observar, no se trata de un documento donde el ciudadano pueda emitir alguna opinión, es decir un juicio o valoración al respecto de los proyectos aprobados para ser considerados como ejecutables en los presupuestos participativos, sino que se trata eminentemente de una boleta electiva, donde el Instituto realiza la siguiente pregunta: de los proyectos específicos propuestos por tus vecinos, ¿cuál consideras mejor para realizarse en tu unidad territorial?

Bajo este tenor, en la práctica, la llamada consulta de opinión es más bien la jornada electiva a través de la cual los ciudadanos deciden cuál de los proyectos previamente dictaminados se ejecutará en su unidad territorial. En este caso, la pregunta que sale a colación es la siguiente: ¿el Instituto Electoral de la Ciudad de México está instrumentando de forma incorrecta la elección de los proyectos que se ejecutarán a través de los presupuestos participativos, o fue un error de técnica legislativa, en lo particular de carácter lingüístico, por parte del legislador de la Ciudad de México al nombrar la jornada electiva de presupuestos participativos como una “consulta de opinión?

Asumamos que el Consejo General del Instituto Electoral de la Ciudad de México pueda generar un documento donde los ciudadanos puedan emitir realmente su opinión acerca de algún, algunos o todos los proyectos dictaminados por el órgano competente. Un documento donde el ciudadano sea libre de expresar su juicio o valoración respecto a ellos. Seguramente, el Instituto Electoral de la Ciudad de México recibiría cuartillas interminables de verdaderas opiniones, claramente de carácter subjetivo, de los ciudadanos participantes acerca de los proyectos propuestos. ¿Quién calificaría estas opiniones y con qué bases o reglas? Si bien la instrumentación de esta calificación no es imposible, si se antoja un procedimiento complicado y sujeto a apreciaciones y percepciones que pudieran llegar a una conclusión alejada de la verdadera intención de la mayoría de los ciudadanos.

Bajo este contexto, pareciera que el Instituto Electoral generó un instrumento adecuado para llevar a cabo la elección de los proyectos mediante una jornada electiva, facilitando la decisión de los proyectos a ejecutar. Además, la participación ciudadana directa en la recepción de las necesidades en las unidades territoriales, ya se ve garantizada mediante las Asambleas Ciudadanas previas a dicha jornada electiva.

Por lo tanto, podemos considerar que la instrumentación práctica de los presupuestos participativos actualmente en la Ciudad de México atiende a la necesidad de culminar de forma adecuada el procedimiento de elección de los proyectos a ejecutarse, atendiendo a que, si la ley se interpretara literalmente, los presupuestos participativos podrían caer en una espiral infinita de opiniones y deliberaciones que no llegarían a ejecución material alguna. Así, dado que la ley no resulta inmutable, cabría la posibilidad de que el legislativo atendiera a la realidad social de la ejecución de los presupuestos participativos, y estableciera reglas claras en torno al momento de la verdadera elección de los proyectos que se ejecutarán mediante los presupuestos participativos. En este contexto, podemos destacar las diferencias y similitudes de los dos modelos de presupuestos participativos, el modelo Porto Alegre y el de la Ciudad de México en los siguientes términos. (Cuadro 1)


Cuadro 1. Comparativo entre los modelos de presupuesto participativo de Porto Alegre y de la Ciudad de México

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de los modelos de participación en el presupuesto participativo en ambos países.

Conclusiones

La democracia participativa en la que todos los seres humanos y toda la comunidad tienen derecho a participar activamente en los asuntos públicos y a disfrutar de una administración democrática en todos los niveles de gobierno, considerando los derechos emergentes entre ellos el derecho a la participación, que implica el derecho de toda persona y comunidad a participar, mediante cauces ágiles y eficaces, en la adopción y control de decisiones públicas en las materias que les conciernan, así como a impugnar ante los tribunales aquellas decisiones respecto de las que aleguen un derecho o un interés directo o indirecto como fundamento de su legitimación, considerando el pensamiento de Boaventura de Sousa, en el que señala que los Presupuestos Participativos son un proceso de toma de decisiones basado en reglas generales y en criterios de justicia distributiva, debatidos y aprobados por órganos institucionales regulares de participación, en los cuales las clases populares tienen una participación mayoritaria.

Así la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, al resolver los casos Yakye Axa vs Para-guay, Yatama vs Nicaragua, Saramaka vs Suriname, Kichwa de Sarayaku vs Ecuador y Kaliña y Lokono vs Surinam ha establecido que corresponde a los Estados miembros el garantizar los mecanismos para la participación efectiva de los pueblos, a través de procedimientos culturalmente adecuados para la toma de decisiones de dichos pueblos.

El instrumento a través del cual la ciudadanía de la Ciudad de México ejerce el derecho a decidir sobre la aplicación del recurso que otorga el Gobierno de la Ciudad, para que sus habitantes optimicen su entorno, proponiendo proyectos de obras y servicios, equipamiento e infraestructura urbana y, en general, cualquier mejora para sus unidades territoriales, es denominado por la Ley de Participación Ciudadana como “presupuesto participativo”.

Con este estudio se hace patente la preocupación por la naturaleza democrática de la distribución, hace de los presupuestos participativos el embrión de una democracia redistributiva. Su naturaleza democrática está garantizada por una metodología de cálculo que se va sofisticando constantemente. Entre mayor es el nexo entre democracia y justicia distributiva, mayor es la complejidad del método que garantiza dicho nexo.

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