Dossier temático

Técnica y política en la producción de la ciudad latinoamericana. Ciudad Kennedy, Bogotá (1960-1963)

Technics and politics in the development of the Latin American city. Ciudad Kennedy, Bogotá (1960-1063)

Aravecchia-Botas, Nilce Cristina

Nilce Cristina Aravecchia-Botas

Universidad de San Pablo Brasil

A&P continuidad

Universidad Nacional de Rosario, Argentina

ISSN: 2362-6097

ISSN-e: 2362-6089

Periodicidad: Semestral

vol. 6, núm. 11, 2019

aypcontinuidad01@gmail.com

Recepción: 03 Agosto 2019

Aprobación: 15 Octubre 2019

URL: http://portal.amelica.org/ameli/jatsRepo/219/21913402191340009/index.html

DOI: https://doi.org/10.35305/23626097v6i11.231

License Creative Commons
Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional.

CÓMO CITAR:Aravecchia-Botas, N. C. (2019). Técnica y política en la producción de la ciudad latinoamericana. A&P Continuidad, 6(11), 70-81. https://doi.org/10.35305/23626097v6i11.231

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica

ePub generado a partir de XML JATS4R

Resumen: Este artículo aborda el papel que le cupo al Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento (CINVA) y a las políticas de Estados Unidos asociadas a la Alianza para el Progreso (APP) en la construcción del Conjunto Habitacional Ciudad Kennedy en Bogotá entre 1961 y 1963. Se plantea que, por su envergadura y por la coyuntura en que fue materializado, resulta ejemplar para ponderar la transformación de las prácticas e incumbencias de los arquitectos, y del campo de la planificación y de la vivienda, así como también para desbrozar los debates acerca de las políticas de viviendas en Latinoamérica entre abordajes centralizados y de construcción directa desde la acción del Estado y otros apoyados en la acción comunal, con participación de usuarios en procesos de autoconstrucción. El objetivo es reflexionar sobre distintas visiones de los aportes de estos expertos en el marco de las condicionantes políticas y las presiones de los Estados Unidos en el ambiente de la Guerra Fría.

Palabras clave: autoconstrucción, expertos, Alianza para el Progreso, vivienda, ciudad latinoamericana.

Abstract: This article addresses the role of the Inter-American Center for Housing and Planning (CINVA) and the United States policies associated with the Alliance for Progress (APP) in the construction of Ciudad Kennedy Housing Complex in Bogotá (1961- 1963). Because of its significance as well as the juncture in which it was erected, it has become a model example for considering not only the transformation of architects’ practices and responsibilities but also the field of planning and housing. It has also led to the clarification of the debates about housing policies in Latin America ranging from centralized and direct construction supported by the government to others supported by communal action, i.e., with the participation of users in self-construction processes. The goal of this article is to reflect on the different views provided by the “experts” involved taking into account the political conditions and pressures of the United States within the Cold War context.

Keywords: self-construction, experts, Alliance for Progress, housing, Latin American city.

De Kennedy a la ciudad latinoamericana: el urbanismo y las tramas políticas

Este artículo analiza el caso del conjunto de viviendas de Ciudad Techo, que tras el asesinato del presidente de los Estados Unidos pasó a llamarse Ciudad Kennedy, como caso ejemplar de las trasformaciones de las prácticas de la arquitectura en el marco de estrategias de desarrollo para América Latina a través de la construcción de viviendas ¹ . El cambio de nombres lleva consigo imaginarios de las relaciones entre Colombia y la potencia del norte y, en más amplia medida, de sus acciones imperialistas en el contexto de la Guerra Fría. El propio J. F. Kennedy puso el primer ladrillo de la obra, marcando de cierto modo el destino simbólico de aquel territorio. Por otro lado, el caso permite retomar, desde el presente, condiciones de más larga duración que demarcaron ideas que aún hoy informan al campo disciplinar de la arquitectura y del urbanismo respecto a políticas habitacionales.

Revisar las contradicciones, disputas y compromisos de poder no impide reconocer los avances en el discurso de la planificación, capaces de producir territorios con cualidades innegables, como es el caso de Ciudad Kennedy. El barrio es hoy una localidad popular de intensa urbanidad y buen acceso a los servicios públicos. Ejemplo de retroalimentación entre debates e investigaciones académicas, aparatos técnicos y práctica política, resultó de cierta convergencia ideológica en la que la acción estatal fue admitida y realizada en nombre del apaciguamiento de conflictos sociales. Al expandirse en un amplio territorio al sudoeste de Bogotá, hoy la gigantesca localidad Kennedy, con su población de un millón de habitantes, se ha transformado en una verdadera ciudad dentro de la ciudad, concepto de descentralización urbana formulado desde productivos debates entre campos del conocimiento. Así fue como Bogotá apareció en la escena de la producción de la ciudad latinoamericana, categoría que según Adrián Gorelik (2005, p. 115) habría funcionado en las décadas de 1950 y 1960 como bomba de succión para las trayectorias, disciplinas e instituciones disciplinares, diplomáticas y administrativas, conformando el mapa intelectual, académico y político del pensamiento social latinoamericano.

Con el intento de poner en evidencia las directrices de vivienda y planeamiento, y su vigencia desde el período de construcción de Ciudad Kennedy, este artículo presenta el caso en el ámbito de los debates que la disciplina venía planteando desde los años 1940, mostrando cómo los proyectos para Bogotá estuvieron relacionados con las facciones partidarias y cómo la cuestión de la vivienda tomó centralidad en el debate político y económico. A continuación se realiza una descripción de los aportes técnicos que conforman el campo del planeamiento urbano, y la contribución del trabajo del Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento (CINVA) en Ciudad Kennedy para la propuesta de acción comunal y autoconstrucción por ayuda mutua como forma de enfrentar el déficit habitacional. Finalmente se presenta un balance, desde la perspectiva histórica, sobre los rumbos de las políticas de viviendas y planeamiento en América Latina, más como interrogantes que como conclusiones.

Estado, política y vivienda en Bogotá

La implantación de diez mil unidades de vivienda, organizadas en 24 supercuadras en un terreno de 350 hectáreas en medio de extensas zonas forestadas, dio forma a Ciudad Techo (Páez, 2002, pp. 155-156). La idea de un distrito autosuficiente en la periferia de Bogotá se apoyaba en las propuestas de unidades vecinales del urbanismo moderno y el movimiento de las garden cities inglesas.

Los debates sobre la descentralización urbana habían ocupado a técnicos e intelectuales de la capital colombiana en los años cuarenta: mientras algunos defendían los polos de centralidad especializados de Le Corbusier, otros insistían en el papel cívico y simbólico del centro histórico promovido por Joseph Luis Sert (Rodrigues, 2013, pp. 230-236). En la década siguiente, la producción habitacional para sectores de menores recursos contaría con mayor apoyo estatal. Las políticas orientadas a dinamizar la economía y controlar los conflictos sociales buscaban desplazar las actividades productivas hacia la periferia, activando procesos de urbanización con nuevas centralidades urbanas.

En respuesta a esa directriz, y reuniendo distintas vertientes del pensamiento urbanístico, el conjunto Ciudad Techo se presentaba como el proyecto más ambicioso de producción pública de viviendas en el país, aportando una nueva escala para estos experimentos en la región que zoning de Bogotá destinaba a barrios obreros (Antonio Nariño, el mayor conjunto hasta ese momento, tenía 960 unidades residenciales).

La autosuficiencia del barrio se buscaba a través de áreas arboladas y equipamientos colectivos. Como banco de pruebas, el barrio Techo movilizó al equipo del Instituto de Crédito Territorial (ICT) que experimentó con distintos tipos, desde la vivienda aislada hasta edificios multifamiliares de cinco pisos, ensayando además la integración de sistemas prefabricados y de coordinación modular (ICT, s/d; Espinosa y Restrepo, 2007, p. 62).

Este momento favorable para la actuación de la arquitectura y el urbanismo en el campo de la vivienda fue, paradojalmente, también de profunda tensión. Conflictos sociales violentos eclosionaron luego del asesinato de Jorge Eliécer Gaitán, quien iba a participar en las elecciones presidenciales de 1950 con un programa que confrontaba a las élites representadas por los partidos tradicionales (Liberal y Conservador). La muerte del líder en 1948 engendró un episodio conocido como el Bogotazo, gran rebelión que destruyó el centro de Bogotá y dejó centenas de muertos. Impedidos de participar en la política institucional, los rebeldes pasaron a organizar grupos guerrilleros en el interior del país desencadenando conflictos sangrientos en las áreas rurales que se extendieron por un período que pasó a la historia como La Violencia. Después de ese ciclo de inestabilidad, liberales y conservadores optaron por aliarse en el llamado Frente Nacional como forma de cerrar el camino para nuevos grupos en la política institucional, y así gobernaron, alternándose por dos décadas (Vianna, 2015, pp. 116-118).

Durante el Bogotazo estaba en el poder el conservador Mariano Ospina Pérez (1946-1950) con una actuación caracterizada por la centralización del poder y la creación de instituciones de protección social que, en la esfera de la vivienda, incluyó la ampliación de las atribuciones del ICT. Pero en general, los gobiernos conservadores de Ospina Pérez, luego de Laureano Gómez (1950-1953) y del General Pinilla que se hizo dictador (1953-1958), incluían una política represiva con persecución de los adversarios políticos y el fortalecimiento de los propietarios de tierras. Con la clausura de la política institucional, las guerrillas que habían sido iniciadas con banderas liberales, incluso con disidentes del Partido Liberal, pasaron a ser influenciadas por ideas marxistas oponiéndose más claramente a las oligarquías tradicionales y sobre todo al imperialismo de los Estados Unidos, una posición que se vería reforzada luego de la Revolución Cubana (Vianna, 2015, pp. 119-147). Las disputas en el mundo rural promovían el éxodo a las ciudades, y aún las ciudades medias y los pequeños poblados fueron vistos como refugio, como tierras de oportunidad económica. En ese proceso, la urbanización de los migrantes aparecía como una estrategia de apaciguamiento de los conflictos sociales.

El gobierno autoritario de Rojas Pinilla consolidó procesos anteriores y abrazó algunas propuestas modernistas y algunos planes de los años cuarenta. Construyó autopistas y grandes infraestructuras que fijarían las líneas imaginarias de la segregación urbana de las próximas décadas: la porción del centro-norte de la ciudad abrigaría los polos terciarios y las residencias con renta media y alta, mientras que el sur y el oeste serían ocupados por la población más pobre y de forma más espontánea. Al mismo tiempo, la ciudad crecía hacia su espacio metropolitano, anexando los municipios limítrofes (Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme) cuya lógica respondía a alianzas políticas (Beuf, 2012, pp. 11-12).

La producción habitacional era la estrategia para aquietar conflictos abriendo el campo para la adopción de conceptos debatidos por la arquitectura y el urbanismo. En ese contexto se construyeron conjuntos modelo en todo el país y, en el caso de Bogotá. los barrios Muzú, Quiroga y Los Alcázares, además de los edificios multifamiliares de Centro Antonio Nariño, Calle 26, Hans Drews Arango y San Pablo (Murcia, 2013, p. 258). Estos emprendimientos estaban vinculados al pensamiento desarrollista que preveía vínculos entre planificación territorial y económica. La verticalización propuesta en el conjunto Antonio Nariños, con densificación de las áreas dotadas de infraestructura, es un ejemplo. En una propuesta más sistémica la Caja de la Vivienda Popular contaba con proyectos de tipos residenciales construidos con ladrillos producidos por una fábrica propia (Rodrigues, 2013, pp. 252-253).

Rumbo a Ciudad Kennedy: los aportes técnicos en medio de las tramas políticas

Eran diversas las posiciones que se afirmaban desde el punto de vista técnico y la esfera de las preocupaciones arquitectónicas se ampliaba hacia la economía y la sociología urbana.

Entre los economistas se debatían formas de implementar el financiamiento público para dinamizar el sector habitacional y generar empleo en la construcción civil con el objetivo de desplazar a la población dedicada a actividades rurales de baja productividad hacia sectores más modernos, con el consecuente aumento de las tasas de crecimiento. Ese era el principal argumento del canadiense Lauchlin Currie, economista enviado en misión por el Banco Mundial en 1948 que formalizó sus propuestas en el documento “Operación Colombia” publicado en 1960. El volumen representaba a un sector importante de la planificación urbana y defendía una aproximación sistémica que recurría a modelos matemáticos para relacionar recursos y límites de manera objetiva. Desde este punto de vista, la planificación físico-territorial debía responder a la necesidad general de desarrollo económico creando instituciones, planes y métodos orientados a la industrialización del país y a su crecimiento. Esta misión generó como resultado la creación en 1958 del Departamento Nacional de Planeación (DNP) con atribuciones para centralizar las acciones de planificación del gobierno colombiano (Ríos, 2011, p. 118).

En realidad, desde la década del treinta se venían desarrollando iniciativas de fomento estatal a la producción de vivienda en América Latina con el objetivo de formar y fortalecer una clase media, promover los estados nacionales, minar las oligarquías locales y obstaculizar los avances imperialistas de los Estados Unidos (Sambricio, 2013, pp. 11-14). Sin embargo en Colombia, a causa de un cuadro político y social conflictivo durante los años cincuenta, la situación era diversa.

Alberto Lleras Camargo, que había desempeñado un papel importante en la constitución de la Organización de Estados Americanos (OEA) a fines de los años cuarenta, fue el primer presidente por el Frente Nacional en 1958. Este periodista y diplomático había trabajado para relativizar la hegemonía norteamericana y hacer de la OEA una agencia multilateral. En el período en que la dirigió, se concibieron programas de cooperación técnica y formación de especialistas para América Latina. En una articulación que incluía al presidente brasileño Juscelino Kubitschek, se aproximó a los Estados Unidos para financiar proyectos de industrialización y superación del subdesarrollo de la región. En el ambiente de la Guerra Fría, las ideas desarrollistas amplificadas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ganaban fuerza y los presidentes de Brasil y Colombia defendían la hipótesis de que la mejor manera de frenar el avance del comunismo era a través del combate a la miseria, demandando el apoyo financiero norteamericano para una alianza política de mayor alcance. Deriva de este proceso que John F. Kennedy se sumase a esta agenda y formulase el papel de la Alianza para el Progreso (APP) (Argáez, 2014, pp. 19-26).

Lleras Camargo articuló los compromisos económicos y sociales desarrollistas con los Estados Unidos, considerando los aportes de la APP. Sin embargo, las acciones en el sector habitacional se confrontaban con la necesidad de responder a los conflictos rurales para los cuales la reforma agraria era una respuesta más concreta. Fue así que las decisiones políticas terminaron neutralizando a la potencia de la visión sistémica contenida en el plan de Currie, aunque sus ideas siguieron siendo influyentes. Es necesario decir que las inversiones en políticas agrarias otorgaban prioridad a la modernización de los dominios medianos y grandes, sin promover cambios profundos en la estructura de las propiedades (Guzmán, 2013, pp. 155-156).

Simultáneamente, se desarrollaba una vertiente crítica al abordaje puramente técnico de la planificación urbana que defendía la realización de diagnósticos más profundos de la realidad local y de los tipos de gobierno y sus estructuras político-administrativas, además de reclamar la participación de la población en los procesos de planificación a través de un discurso sociotécnico. Este abordaje contaba con la participación de técnicos e intelectuales nacionales y extranjeros congregados en el Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento (CINVA). Este organismo subordinado a la OEA había sido creado en 1951 dentro de los esquemas de cooperación técnica ideados por Lleras Camargo para promover la formación en las áreas de planificación urbana y habitacional en Latinoamérica. Vinculado a la Universidad Nacional de Colombia, el CINVA venía buscando a lo largo de la década del cincuenta su fortalecimiento como centro de referencia en las investigaciones sobre vivienda. En ese mismo ambiente académico, aglutinando expertos, técnicos y estudiantes de distintas áreas del conocimiento, se forjó la Sociedad Colombiana de Planificación (SCP) (Rodríguez, 2010, pp. 85-90; Ríos, 2011, p. 120).

Entre el discurso técnico-metodológico de la DNP y el sociotécnico del CINVA se puede identificar cierta tensión disciplinar en el campo urbano: de un lado los economistas desarrollistas y del otro, una composición interdisciplinar. En 1961, la visita de Kennedy a Colombia y la colocación de la piedra fundamental de la Ciudad Techo representan la complejidad de este proceso, como también las ambigüedades y contradicciones de la alianza política vigente. Si por un lado el gobierno de Lleras Camargo, apoyándose en el aporte financiero de la APP, enfatizaba la necesidad de la reforma agraria; por el otro, el enorme conjunto habitacional promovía al sector de la construcción civil indicando el camino que tomarían los gobiernos siguientes. Los incentivos fiscales y un robusto sistema financiero daban el tono a las políticas públicas que, combinando distintos discursos de la planificación, terminaban inevitablemente atrayendo a la población rural hacia los puestos de trabajo urbanos.

Figura 1.
El presidente John F. Kennedy visita Bogotá y coloca la primera piedra para la construcción de una casa en el conjunto de Techo, simbolizando el inicio de la acción de la Alianza para el Progreso

Fuente: Suárez, 2014, p. 135.

Figura 2.
magen panorámica de Ciudad Kennedy en 1964

Fuente: Sáenz, 2016.

El experimento de la acción comunal en Ciudad Kennedy

La participación directa de los técnicos del CINVA en Ciudad Techo fue fundamental para la APP, en particular la del economista y abogado Rafael Mora-Rubio, especialista en gestión habitacional que había trabajado en el ICT. Director del CINVA entre 1960 y 1964, Mora-Rubio coordinó los trabajos de relevamiento de la demanda y organización de la población en grupos para ser asistidos por los técnicos de diversos sectores en un trabajo interdisciplinario que promovía el sistema de ayuda mutua en programas públicos de gran alcance (Páez, 2002, pp. 155-162). Al incluir el programa social del ICT en Ciudad Kennedy, defendía una visión sociológica en oposición a una estrategia puramente económica. Más importante que el monto de dinero invertido en la construcción del conjunto habitacional era el mejoramiento integral de la vida de los habitantes que se conseguiría a través del trabajo social del ICT en las distintas escalas de integración: (1) de los miembros de la familia a través de sus nuevas responsabilidades y privilegios, (2) de las familias en sus grupos de vecindad, (3) de los vecinos en una comunidad debidamente estructurada y organizada, finalmente (4) de la comunidad en la ciudad donde estarían localizados (Mora-Rubio, 1965).

La defensa de la participación de los usuarios en el proceso de planificación era hegemónico en el discurso sociotécnico del CINVA y de la SCP. Se partía del reconocimiento que la población de menores ingresos no tendría capacidad de pago para obtener la vivienda y los programas masivos de autoconstrucción aparecían como la alternativa más viable para responder al déficit habitacional. En el conjunto fueron aplicadas todas las formas de participación en la producción que estaban en práctica por parte del ICT: 1 - Ayuda por autoconstrucción (las familias participaban en la construcción con supervisión de técnicos del ICT, y con financiamiento de los materiales para las mejoras posteriores); 2 - Casas para terminar (construcción por empresas donde las familias se hacen cargo de las terminaciones por iniciativa propia y sin financiamiento); 3 - Apartamentos multifamiliares (construcción por empresas en la que las familias recibieron los departamentos totalmente terminados); 4 - Plan de terceras partes (financiamiento dividido entre el comprador, el inversor y el instituto de construcciones realizadas por el inversor y supervisada por los técnicos del ICT y por lo cual las familias reciben las unidades totalmente acabadas); 5 - Plan trabajadores (financiamiento para la empresa y destinado a la construcción de casas para sus empleados, también con supervisión de los técnicos del ICT) (ICT, 1970).

La distribución de las viviendas realizadas de acuerdo a las distintas modalidades fue: ayuda por autoconstrucción: 5.893 unidades; casas para terminar: 1.214; apartamentos multifamiliares: 2.285; plan de terceras partes: 1.032 y plan trabajadores: 144 (ICT, 1970). Estos números revelan que Ciudad Techo apuntó a un cambio de paradigma en las políticas habitacionales de Colombia, similares aunque con diferencias a lo que ocurría en otros países de América Latina como Perú y Chile (Ballent, 2004; Giannotti, 2016).

En el proceso de elaboración del programa se puso énfasis en las técnicas de selección de los beneficiarios que, organizados en grupos, tendrían acceso a la vivienda mediante el sistema de autoayuda. Las directrices para esta selección dejaba por sentado que deberían considerarse “personas y familias a la vida en sociedad, con comportamientos públicos previsibles y cuyos intereses contemplaran el acompañamientos de proyectos complementarios, productivos o similares, que según el ICT permitirían consolidar el modelo de vida urbana propuesto para el conjunto” (ICT, s/d).

Los proyectos para la producción de casas con sistemas prefabricados también consideraban la capacidad de organización de las familias. La autoconstrucción dirigida por técnicos presuponía una planificación minuciosa de los elementos constructivos que pudiesen incorporar fácilmente la mano de obra sin calificación, como ha quedado registrado en la memoria descriptiva del mismo ICT (ICT, s/d).

Figura 3.
Plan de Ciudad Kennedy, reproducido en el Curso de Adiestramiento en Autoconstrucción del CINVA (1963-1964)

Fuente: CINVA, 1964

En este proceso, el CINVA pasó a operar casi exclusivamente para responder a las demandas de la APP, transformándose en el principal vínculo entre especialistas norteamericanos y colombianos (Páez, 2002, pp. 165-178). En el conjunto, un sector enteramente desarrollado por el CINVA funcionó como campo experimental para un curso de “Adiestramiento en autoconstrucción”. Becas de estudio, patrocinadas por la Unión Panamericana, garantizaban el viaje y la permanencia de alumnos para realizar el curso en la capital colombiana (CINVA, 1963). Esta actividad funcionaba como escaparate de la cooperación con Estados Unidos y desde ese momento el CINVA perdió su carácter de centro de investigación con cierta autonomía y pasó a sufrir mayor interferencia de la OEA ² . Así abandona los términos de la Cooperación Técnica tal cual había sido concebida por Lleras Camargo y pasa a profundizar la formación de cuadros para el ICT, y para otras reparticiones públicas latinoamericanas financiadas por agencias como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, con objetivo de diseminar la creación de programas de ayuda mutua (Páez, 2002, pp. 163-164). Esos requerían, necesariamente, de una actividad interdisciplinar que debía prorrogarse luego de la entrega de las unidades. La organización incluía: juntas de acción comunitaria, comités de trabajo para promover la educación, la salud, el deporte, los servicios públicos, los clubes socioculturales, grupos de alcohólicos anónimos y comités de defensa civil entre otras formaciones (CINVA, 1969). El trabajo social y educativo de mayor duración indica el deseo de controlar y formar residentes con comportamiento previsible. Además, la incorporación de la mano de obra de estos a través de la autoconstrucción proseguía luego de la entrega de las unidades, incluso en 1965, en torno a trabajos para el mejoramiento de los espacios verdes del conjunto. (ICT, 1965). Estas prolongaciones llamaron la atención de la crítica que denunció la sujeción de los trabajadores que debían dedicar horas para el trabajo no remunerado en la producción de viviendas y de la ciudad.

Un conjunto habitacional de la envergadura de Ciudad Techo implicaba a toda la cadena productiva de la construcción civil y de los procesos de urbanización, desde la compra de terrenos hasta la articulación con diversos sectores involucrados: bancos, propietarios, de tierras, constructores, productores y comerciantes de materiales y, finalmente, a los futuros usuarios (Bolaños Palacios, 2011, p. 31). La magnitud del emprendimiento y la complejidad del trabajo social atrajo numerosos estudiosos y transformó a Ciudad Kennedy en campo de experimentación para grupos e instituciones interesados en el desarrollo comunitario, la puesta a prueba nuevas técnicas de ingeniería social y la formación de cuadros profesionales (Rudell, 1964).

Y aunque el plan de Lauchlin Currie, contenido en Operación Colombia, no terminó siendo adoptado por Lleras Camargo, el economista canadiense siguió siendo influyente en el sector público y en el medio académico como lo prueba la fundación, en 1962, del Centro de Investigación del Desarrollo (CID) bajo su liderazgo. Vinculado a la Facultad de Economía de la Universidad Nacional de Colombia, el CID parecía rivalizar con el CINVA. A lo largo de la década del sesenta, como desdoblamiento de las propuestas anteriores, Currie formulaba su modelo de ciudades dentro de la ciudad que consistía en la densificación de determinadas áreas para optimizar la relación espacial y funcional entre viviendas, ofertas de trabajo, infraestructuras y equipamientos públicos (Salazar, 2001, p. 23). Por más que sus planes difirieron de procedimientos más sociológicos, esta idea de núcleos satélites autosuficientes se correspondía en gran medida con lo que el ICT venía realizando con los técnicos del CINVA en Ciudad Kennedy.

Figura 4.
Viviendas por autoconstrucción en Ciudad Kennedy

Fuente: ICT, 1965.

Figura 5
Viviendas por desarrollo progresivo en Ciudad Kennedy (casas para terminar) y en segundo plan los multifamiliares

Fuente: ICT, 1965.

El conjunto anticipó directrices de la política habitacional lanzada por el gobierno de Misael Pastrana Borrero (1970-1974) en el ámbito del Plan de Desarrollo de Las Cuatro Estrategias ³ elaborado por Lauchlin Currie. Según ese plan, la construcción aparecía como el sector líder del desarrollo económico a ser fomentado por un sistema financiero basado en las Corporaciones de Ahorro y Vivienda que se configuraban como bancos hipotecarios. El caso demuestra cómo los experimentos habitacionales y los discursos de planificación combinados definieron directrices que se desdoblaron en nuevas acciones y en la legislación hacia finales de los años setenta, cuando el plan de Bogotá definía el incremento habitacional y la creación de nuevas centralidades al sur y al oeste para promover la densificación y evitar la expansión horizontal de la ciudad, al tiempo que el programa de acción comunal para la autoconstrucción asistida, experimentado en Kennedy, iba dejándose atrás.

Ciudad Kennedy como frontera

La fragmentación de las acciones, la persistencia de la estructura agraria y el agravamiento de los conflictos políticos demarcaron los límites del discurso de la planificación. La potencia del desarrollo de los técnicos y su relativa autonomía, que estaba en la idea de cooperación técnica de Lleras Camargo junto a la OEA, encontró sus límites en los intereses imperialistas y de los sectores de la élite colombiana que formaron parte del Frente Nacional. Después del asesinato de Kennedy, el aporte económico de Estados Unidos se redujo de manera significativa, haciendo invisible el programa desarrollista contenido en los términos de la APP. Posteriormente, la idea de cooperación fue sustituida por el apoyo a gobiernos dictatoriales en diversos países de Latinoamérica, cuya acción autoritaria funcionó para mantener la concentración de la propiedad y la renta. Pero, como se quiso demostrar, los debates fueron muy productivos sea para la realización del barrio Kennedy en específico, o para la conformación del rol de instrumentos de políticas de planificación y vivienda en el continente. Ciudad Kennedy, así como otros casos similares de menor amplitud, fueron el resultado de una convergencia ideológica que reconoció la necesidad de la acción del Estado para la creación y fortalecimiento de clases urbanas de ingresos medios como base de naciones fuertes y más autónomas, copartícipes de las decisiones del sistema capitalista central. Para eso fueron importantes los debates sobre planificación en Latinoamérica y la composición de una agenda que en parte fue realizada. El caso analizado revela que, en ese proceso, la ciudad latinoamericana se produjo como categoría sociológica (Gorelik, 2005), y como materialización de radicales procesos de urbanización periférica.

Figura 6.
ontinuidad de los trabajos de autoconstrucción para el mejoramiento de los espacios públicos en Ciudad Kennedy, después de habitado

Fuente: ICT, 1965.

Figura 7.
Expansión urbana de Bogotá en Plan Piloto de 1951

Fuente: Oficina el Plan Regulador 1951, en Tarazona, 2015.

La acción del ICT contribuyó para que las mayores ciudades colombianas tuvieron altas tasas de crecimiento demográfico en los años sesenta, con Bogotá al frente. Presentando un rápido ritmo de crecimiento y duplicando su población en una década, llegó a 2,5 millones de habitantes en 1970. Pero en el interior de la metrópoli es posible ver las asimetrías de un movimiento centrífugo en el cual las localidades nuevas y periféricas presentan tasas de crecimiento mayores que la de antiguos barrios centrales, indicando una expansión metropolitana aún por fuera de los límites del municipio de Bogotá. Entre 1972 y 1985, período posterior a la ocupación del conjunto, el distrito de Kennedy alcanzó un nivel intermedio de crecimiento, con tasas demográficas de 5,3 quedando en una posición equidistante respecto al distrito central de alta renta de Santa Fe (con 0,6) y las más elevadas de Usme y Bosa de 12,8 y 11,3 respectivamente (Dureau, 1996).

Con su nombre emblemático, Kennedy representa el avance de la organización capitalista del territorio bogotano, generando una distinción física en la ciudad que también es cultural y simbólica: los barrios al norte de la ciudad son constituidos por condominios residenciales y servicios para población de renta media y alta, mientras que al sur, los barrios de alta densidad tienen mayores tasas de crecimiento demográfico cuya expansión, en las décadas siguientes, se caracterizó por la precariedad urbana y edilicia. Por otro lado, la producción masiva de viviendas que se inició en Ciudad Kennedy generó un crecimiento del PBI colombiano e incluyó amplios segmentos de la población en el proceso de urbanización, pero ello implicó en procesos desiguales que luego serían criticados por la sociología bajo la clave de la llamada Teoría de la dependencia (Gorelik, 2005, pp. 123-127).

Figura 8.
El mapa de percepción de pobreza en Bogotá, indica la segregación. La Localidad Kennedy (8), en la frontera entre índices medios y bajos

Fuente: DANE en Hoyos, Mosquera y Albarracín, 2015.

En el ámbito de la arquitectura y del urbanismo, el proyecto quedó subordinado al debate económico. La defensa de la acción comunitaria, según la cual el arquitecto aparece como un agente educador que moviliza y organiza recursos disponibles y auxilia en la organización social, fue vaciada de sus objetivos más transformadores, quedando solamente la incorporación de la mano de obra del usuario como instrumento para abaratar los costos de la vivienda. Los debates sociológicos de los procesos de planificación fueron incorporados por las agencias internacionales de financiamiento y el BID. Desde la experiencia de Ciudad Kennedy se difundió el modelo de acción comunal en el resto del continente (ICT, 1970). Las reglas para los financiamientos del banco condicionaban al sector público al cumplimiento de ciertos parámetros, como la participación de las comunidades en los proyectos de construcción o de asistencia social. Pero en realidad, la acción comunal en su integralidad, tal cual fue concebida por los técnicos del CINVA, no se puso más a prueba. En Colombia, después de Ciudad Kennedy no hubo más realizaciones de ese tipo a gran escala, aunque el discurso sociotécnico del CINVA haya contaminado la visión de los economistas de la DNP que se afirmaba como el principal órgano de planificación integral en Colombia.

En Ciudad Kennedy, se puede decir que la ciudad fue el resultado de un híbrido de dos discursos de planificación urbana, combinando la acción técnica con las iniciativas propias de la población. Sin embargo, esta alianza de manera verdaderamente institucionalizada funcionó solamente en ese caso que puede así ser entendido como frontera en sentido ampliado. Por una parte, se halla la frontera física y territorial entre áreas urbanizadas por la acción directa del Estado y áreas ocupadas espontáneamente, de manera precaria por los más pobres; por otra, la frontera cultural entre proyectos modernistas pautados por el debate sobre la habitación mínima y la flexibilización de la idea de estándar con incorporación de mano de obra poco calificada del habitante en el proceso de construcción. Asimismo, se destacan la frontera entre la apuesta por la urbanización y la industrialización y el decrecimiento de ese proceso como medio para superar las desigualdades en América Latina y la frontera entre un período de presencia más directa del Estado en la producción de viviendas (décadas de 1930 a 1980) y el período subsiguiente definido por el predominio de la acción privada en el sector.

En las décadas finales del siglo XX, la política habitacional estaría caracterizada por la provisión de subsidios, y las directrices de la planificación quedarían más apartadas de los procesos de producción a cargo de las empresas de capital inmobiliario, las iniciativas individuales o, en menor escala, la acción comunitaria de movimientos sociales organizados, en las políticas nacionales o locales de viviendas también financiadas por agencias internacionales. Paradojalmente, sin la regulación del territorio por el Estado, se puso en riesgo la dimensión colectiva de lo urbano que los programas de ayuda-mutua pretendían potenciar.

En la medida que la ciudad latinoamericana declinaba como categoría del pensamiento sociológico, la vivienda dejaba de ser entendida como un derecho a ser asegurado por el Estado para convertirse en el resultado del esfuerzo familiar. Por otro lado, las acciones parecen haber sido exitosas en su intento de obstaculizar las ideas socialistas que impulsaba la guerrilla campesina. Las contradicciones entre el proceso de urbanización y exclusión política, característica del contexto colombiano y similares en tantos otros países latinoamericanos, neutralizaron las tratativas de una alianza socialdemócrata con los Estados Unidos a través de la figura de John F. Kennedy, como era el deseo de Lleras Camargo. Tales contradicciones se volverán más explícitas en la escena neoliberal de los años ochenta, con un cuadro de disminución gradual del rol del Estado para reducir las desigualdades económicas y sociales.

A partir del caso de Ciudad Kennedy, se puede distinguir una producción de formas culturales en la urbanización de la segunda posguerra que resultan controvertidas aún hoy. Las ciudades latinoamericanas de los años cincuenta y sesenta son producto de su condición de frontera entre los deseos de las construcciones culturales y económicas más autónomas, y su relación con la potencia a la que están sometidas. Construir la conciencia de esta doble condición de existencia parece un punto de partida para repensar los términos de la planificación urbana en el continente •

Referencias bibliográficas

·Aravecchia-Botas, N. C. (2018). Ciudad Kennedy, Bogotá. Entre as técnicas de planejamento e a produção de cidade. En: L. Müller et al.; A. Monti (Comp.); A. M. Rigotti (Dir.); S. T. Pampinella (Ed. lit.), Profesionales, expertos y vanguardia: la cultura arquitectónica del Cono Sur: Actas Seminario Internacional (pp. 160-163). Rosario, Argentina: UNR Editora. Recuperado de: https://fapyd.unr.edu.ar/publicaciones/

·Argáez, C. C. (2014). La relación personal entre John F. Kennedy y Alberto Leras Camargo. En C. C. Argáez, P. P. Lewin, E. E. Largacha y M. N. M. Suárez (Eds.), Alberto Lleras Camargo y John F. Kennedy: amistad y política internacional (pp. 7-18). Bogotá, Colombia: Uniandes.

·Ballent, A. (2004). Learning from Lima. Previ, Peru: habitat popular, vivienda masiva y debate arquitectónico. Block, 6, 86-95.

·Beuf, A. (2012). Concepción de centralidades urbanas y planeación del crecimiento urbano en la Bogotá de siglo XX. En Actas do XII Colóquio Internacional de Geocrítica. Independencias y construcción de Estados Nacionales: poder, territorialización y socialización, siglos XIX-XX. Bogotá, Colombia: Universidad Nacional de Colombia, 11-12.

·Bolaños Palacios, Á. J. (2011). Las formas urbanas como modelo. La planificación y la urbanización de vivienda como agentes de cambio en la forma del tejido de la ciudad, Bogotá 1948-2000. Revista de Arquitectura, 13, 23-37.

·CINVA. (1963). Boletín de Prensa. Becas para adiestramiento en autoconstrucción ofrece la OEA. Bogotá, Colombia: CINVA, Unión Panamericana.

·CINVA. (1964). Curso de Adiestramiento en Autoconstrucción. Originales del Fondo CINVA. Bogotá, Colombia: División de Gestión Documental, Universidad Nacional de Colombia.

·Cuervo Calle, J. J. (2015). Da casa moderna à habitação como mercadoria: Colômbia, 1942-1991. América Latina História Economica, 22(1), 179-212.

·Dureau, F. y Florez, C. E. (1996). Dinámicas demográficas colombianas: de lo nacional a lo local. Bogotá, Colombia: Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico, Universidad de Los Andes.

·Espinosa-Restrepo, L. D. (2007). El Estado en la construcción de las áreas residenciales en Bogotá. Urbanismos, 2(2), 56-73.

·Giannotti, E. (2016). El sitio y la vivienda. Una disputa en torno a la Operación Sitio. En Cofré, B. (Ed), Por barrios obreros y populares. Actores urbanos. Santiago. Siglo XX. (pp. 81-104). Santiago de Chile, Chile: Escaparate.

·Gilbert, A. (1996). The Mega-City in Latin America. (Tokyo, New York, Paris, United Nations University Press). Recuperado de: http://www.nzdl.org.

·Goossens, M., Gómez Meneses, J. E. (2015). Experimentaciones en vivienda estatal: La obra del Instituto de Crédito Territorial en Bogotá, 1964-1973. Revista INVI, 30 (84), 121-148.

·Gorelik, A. (2005). A produção da cidade latino-americana. Tempo Social – Revista de Sociologia da USP, 17 (1), 115.

·Guzmán, J. F. (2012). Los Estados Unidos y la Reforma Agraria en Colombia de 1961. Revista Vox Populi, (11), 139-158.

·Hoyos, D.L. D., Mosquera, M. V. y Albarracín, A. M. (2015). Kennedy disminuye la percepción de pobreza. Boletín Localidades. Recuperado en: http://observatorio.desarrolloeconomico.gov.co/sites/default/files/files_articles/08BoletinlocalidadKennedy.pdf.

·Instituto de Crédito Territorial (ICT) (s.d.). Vivienda de interés social. Casa pre modulada. Plan Ciudad Kennedy (Memoria descriptiva). Bogotá: Colombia.

·Instituto de Crédito Territorial (ICT) (1970). Reseñas: Urbanización Timiza, Ciudad Quiroga, Ciudad Kennedy. Breve información a la V Conferencia Latinoamericana de Escuelas y Facultades de Arquitectura. Medellín, Colombia: Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia.

·Instituto de Crédito Territorial (ICT) (1965). Ciudad Kennedy una realidad. Bogotá, Colombia: Instituto de Crédito Territorial.

·Mora-Rubio, R. (1965). El Programa Social del ICT en Ciudad Kennedy. Ciudad Kennedy una realidad. Bogotá, Colombia: Instituto de Crédito Territorial.

·Murcia, C. N. (2013). Colombia, vivienda y arquitectura moderna. Acoger el paradigma moderno y enriquecerlo adaptándolo al medio. En C. Sambricio (Ed.), Ciudad y vivienda en América Latina. 1930-1960 (pp. 256-279). Madrid, España: Lampreave.

·Páez, J. A. R. (2002). El Cinva: un modelo de cooperación técnica, 1951-1972. (Tesis de maestría inédita). Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.

·Ríos, J. F. R. (2011). La planeación urbana en Colombia: años sesenta-ochenta. Discursos, consultores y comunidades académicas. Revista de Estudios Sociales, 40, 115-125.

·Rodrigues, C. E. H. (2013). Colombia, Urbanismo Moderno e Vivienda. In Sambricio, C. (Ed.), Ciudad y vivienda en América Latina, 1930-1960, (pp. 230-236). Madrid, España: Lampreave.

·Sáenz, L. (2016). Reminiscencias de Bogotá, un patrimonio archivístico de todos. ArchDaily Colombia. Recuperado de: https://www.archdaily.co/co/794062/reminiscencias-de-bogota-un-patrimonio-archivistico-de-todos.

·Salazar, J. (2001). “Expansión o densificación? reflexiones en torno al caso Bogotá”. Revista Bitácora Urbano Territorial, 5, 21-35.

·Sambricio, C. (2013). Ciudad y vivienda en América Latina. 1930-1960. Madrid, España: Lampreave.

·Rodríguez, M. L. P. (2010). El programa CINVA y la acción comunal. Construyendo ciudad a través de la participación comunitaria. Bogotá, Colombia: Punto Aparte, UNAL.

·Suárez, M. N. M. (2014). Ciudad Kennedy: una leyenda urbana en Bogotá. En C. C. Argáez, P. P. Lewin, E. E. Largacha y M. N. M. Suárez (Eds.), Alberto Lleras Camargo y John F. Kennedy: amistad y política internacional (pp. 133-143). Bogotá, Colombia: Uniandes.

·Tarazona, D. F. (2015). Bogotá 1950: dos ciudades, un territorio. Proyecto Década (Blog). Disponible en: https://proyectodecada.wordpress.com

·Vianna, R. (2015). A democracia e as armas. A trajetória do grupo guerrilheiro colombiano M-19. (Tesis de maestría inédita). Faculdade de Letras e Ciências Humana, USP.

Notas

1- Una versión preliminar de este artículo fue presentada en Aravecchia-Botas (2018).

2- En 1960 el CINVA fue incorporado a la Unión Panamericana como División Descentralizada del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. La OEA estaba directamente comprometida con la Alianza para el Progreso y en 1963 da fin al Programa de Cooperación Técnica de la cual la CINVA formaba parte (Páez, 2002, pp. 171-172).

3- Presentado por Currie en 1971, el Plan de Desarrollo de las Cuatro Estrategias definía una concentración de esfuerzos en cuatro direcciones: la construcción de viviendas, el apoyo a las exportaciones, el aumento de la productividad agrícola y la redistribución de la renta (Cuervo Calle, 2015).

Notas de autor

(*) Nilce Cristina Aravecchia-Botas. Profesora del Departamento de Historia da Arquitetura y Estética do Projeto, de la Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo (FAU USP), Brasil. Tiene experiencia en investigaciones de historia de arquitectura y planificación, con énfasis en producción pública de vivienda. Es líder del grupo de investigaciones Cultura, arquitetura e cidade na América Latina (CACAL). Autora del libro: Estado, arquitetura e desenvolvimento: a ação habitacional do Iapi São Paulo, Ed. Fap-Unifesp, 2016.

ORCID: 0000-0002-1296-6107

nilcearavecchia@usp.br

Enlace alternativo

https://www.ayp.fapyd.unr.edu.ar/index.php/ayp/article/view/231 (pdf)