PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
¿Pueden los ciudadanos decidir sobre
la implementación de prácticas productivas en su territorio? Esta es la
pregunta que el Gobierno colombiano se vio obligado a hacer a raíz de la
consulta popular realizada en el municipio de Piedras. Se trata de una
iniciativa que utilizó por primera vez los mecanismos de participación
ciudadana radicados en la constitución con el fin de orientar una resolución
decisiva sobre el uso del suelo y el subsuelo. Esta iniciativa tenía como
objetivo ampliar la incidencia política y la resistencia por parte de grupos
sociales que se oponen a tener en su territorio a las llamadas “locomotoras del
desarrollo”, como la minería.
Para contextualizar dicho escenario,
se debe decir que en Colombia las decisiones sobre licencias y títulos de
extracción minera se toman desde el gobierno central. Para ello, dichas
decisiones no solo deben tener en cuenta el consentimiento tanto de los
Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y de Minas y Energía (para
concertar tanto los contratos de concesión y las licencias ambientales, como se
establece en el decreto 501 de 1996), sino también los espacios adjudicados
para reservas naturales, campesinas o indígenas. Estos territorios están
vedados para sostener proyectos de extracción minera como lo ratifica la Corte
Constitucional con la ley 1382 de 2010.
Para el año 2015 se contaba con 3.762
títulos mineros que permiten la implementación de actividades de explotación, y
195 bloques petroleros. Ambos ocupan el 2,3% del territorio de Colombia. Estas
actividades comúnmente presentan fallos, como lo enuncia la Contraloría General
de la Nación, quien, desde su jurisdicción, vigila y controla la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que manejan los fondos o
los bienes de la Nación. La información al respecto se expone en el informe Minería
en Colombia: Fundamentos para superar el modelo extractivista publicado en
Mayo de 2013. En este informe se devela la naturaleza de ciertos rasgos de las
actividades extractivas, tanto las referentes a la minería como a las
actividades petroleras.
Figura 1
Extracción Minera y Petrolera en Colombia, 2015
Fuente: geoactivismo.org
A partir del análisis del informe, es
posible resaltar que las zonas en las que se presentan violaciones graves a los
derechos humanos en Colombia coinciden con zonas de extracción minera y
petrolera. El 80% de las violaciones a los derechos humanos suceden en
municipios mineros y petroleros. Igualmente, el 87% del total de las personas
víctimas del desplazamiento forzado, son de municipios que reciben regalías de
actividades de producción minero-energética.
Del mismo modo, el informe resalta la
carencia del Estado colombiano en la realización de estudios ambientales, así
como en el control y seguimiento de actividades extractivas: “en Colombia, el
86% de la producción de metálicos que se hacen por unidades de producción
minera no cuentan con título minero” (Ministerio de Minas y Energía, 2012). De
los 1.997 títulos mineros reportados por el MME al Ministerio de Ambiente en
junio de 2010, sólo 194 cuentan con licencia ambiental (Garay, 2013).
Por otra parte, es importante atender a los argumentos que
versan sobre los beneficios económicos de este tipo de actividades productivas.
Entre 2012 y 2017 las regalías dejadas por la minería han sido de 8 billones de
pesos. Esto equivale al 2,1% del PIB del país, como lo expresa la presidenta de
la Agencia Nacional de Minería (10 argumentos para que los municipios prohíban (o no) la
minería. 2017, 4 de abril). A pesar de
estos beneficios económicos, puede afirmarse que el modelo extractivista no
representa un aporte significativo a la economía del país. En primer lugar,
deben considerarse las pérdidas fiscales para el Estado. Debido a las
exenciones fiscales otorgadas a este tipo de empresas, el gasto tributario del
Estado, en materia de minería e hidrocarburos, es más del doble de lo que
recibe. Por cada 100 pesos pagados en regalías, las empresas tuvieron
descuentos por los que el Estado terminó pagando más de 200 pesos1.
En segundo
lugar, la minería en Colombia también atenta contra la seguridad alimentaria y
el derecho al agua. Mientras que para el proceso de extracción legal de un
gramo de oro es necesario el uso de 1060 litros de agua, para producir arroz,
papa o leche en la misma cantidad (un gramo) se requiere de menos de 2 litros.
Esto demuestra que, mientras se produce un gramo de oro se podrían estar
produciendo 1000 gramos de arroz o de papa, tanto para comercializar como para
garantizar la seguridad alimentaria.
Por
consiguiente, la actividad de extracción minera y petrolera en Colombia tiene
consecuencias económicas que pueden considerarse positivas solo si se atiende
al crecimiento del PIB. Este crecimiento genera la percepción de una buena
salud económica que interesa a los organismos internacionales y, además, ofrece
cifras recomendables en el escenario del mercado internacional.
Sin
embargo, al margen de esta aparente imagen positiva del país en términos
económicos, estas actividades extractivistas tienen consecuencias sociales,
económicas y jurídicas de primer orden. En primer lugar, generan disputas sobre
los recursos naturales, estando íntimamente relacionadas con los
desplazamientos forzados y la violación de los derechos humanos. En segundo
lugar, no suponen ni control jurídico ni administrativo por parte del Estado,
dado que existe una laxitud en la severidad con la que son inspeccionadas. En
tercer lugar, las regalías que generan pueden proyectar una imagen económica
positiva en el contexto internacional, pero no tienen una incidencia
significativa en la economía del país. Finalmente, estas actividades suponen un
gran impacto ambiental, ya que suelen ir acompañadas de efectos nocivos
respecto a la seguridad ambiental y el derecho al agua potable. Es sabido, por
ejemplo, que para que este tipo de actividades se lleve a cabo, se hace a
menudo imperativo el uso de sustancias tóxicas que contaminan el agua, como el
arsénico o el mercurio.
Ante este
panorama, la población colombiana ha comenzado un proceso de concientización
acerca de lo que implican las actividades mineras y petroleras en detrimento de
su desarrollo individual, social, así como de los impactos a nivel regional,
nacional e internacional.
Son estos
factores los que hacen que una consulta popular aislada como la del municipio
de Piedras, en el departamento del Tolima, terminara generando replicas sociales
en otros municipios de la región y de la nación. La consulta de Piedras tenía
como fin generar acciones políticas no violentas que tuvieran incidencia
política en las decisiones sobre el rumbo de su economía y sobre el uso de sus
recursos naturales. El caso de Piedras dio paso a un auge de consultas
populares que como medio de protesta colectiva se extendieron por el territorio
nacional.
El proceso
que llevó a la consulta de Piedras comenzó desde 2007, cuando la empresa
multinacional Anglogold Ashanti se dio a conocer en forma pública. En
reacción, varios grupos sociales (sectores ciudadanos y de movimientos y
organizaciones sociales) comenzaron a manifestarse y a establecer dinámicas que
supusieran una acción de incidencia política. Estas iban desde manifestaciones
públicas como carnavales (el carnaval de Ibagué en el año 2013 se realizó en
defensa a la vida y en contra de la minería), la multiplicación de grupos y
organizaciones opositoras, hasta la movilización necesaria para generar una
consulta popular previa.
Como fue
dicho, la consulta de Piedras se expandió a otros municipios como Cajamarca,
cuyos habitantes han manifestado que se verán afectados por las actividades de
esta empresa, debido a los títulos mineros ya otorgados, y a las actividades de
extracción realizadas en su municipio.
El
departamento de Tolima, lugar donde se encuentra el municipio de Piedras, es
uno de los departamentos con más títulos mineros. De cada 100 hectáreas, el
16,6% han sido otorgadas para la minería. Actualmente, el departamento tiene
alrededor de 400 títulos mineros, de los cuales 93, repartidos en 22
municipios, son de la multinacional Anglogold Ashanti.
La empresa
Anglogold Ashanti (AGA) es una empresa africana. Según estudios de Green
Peace, esta empresa es responsable de la destrucción de 50 ríos en Ghana,
algunos de los cuales se secaron por la erosión resultante de la extracción del
oro, y por los desechos tóxicos vertidos en los sistemas de agua en este tipo
de prácticas. Por esta razón, AGA ha sido clasificada por Green Peace como una
de las empresas con mayor impacto negativo ambiental en el mundo CENSAT (2010).
Los
impactos ambientales en Ghana son ya irreversibles y propiciaron diversos
conflictos sociales en tanto que la escasez de agua potable llegó al límite. El
país se encuentra en una disputa constante por la obtención de recursos
naturales. Con todo, la respuesta de la empresa ha consistido simplemente en
mover su locomotora a otras zonas conocidas por su capacidad de
explotación de recursos. Para este tipo de empresas una zona con gran
producción de minerales preciosos como el oro, las esmeraldas, etc., constituye
una oportunidad de gran inversión y productividad.
Esta empresa multinacional es líder en proyectos de minería del
oro en Colombia. Uno de los principales proyectos de extracción es el de La
Colosa, implementado en el departamento del Tolima. Como fue mencionado
anteriormente, su primera aparición en público fue en el año de 2007, con una
fase exploratoria ya en función. Para el año 2009 se previeron actividades de
explotación de minería a cielo abierto, calculadas en una producción de 20 a 35
millones de toneladas por año. Esto implicaría un gasto de energía de hasta 140
Mega Watts, además del uso de diques de cola para almacenar residuos tóxicos1, lo cual implica
múltiples yacimientos de explotación en la tierra, agravando el impacto
ambiental.
DESARROLLO
Los
ejercicios de participación ciudadana han sido un medio de lucha política en
favor de la protección del medio ambiente y se han dado por medio de acciones
políticas no violentas. Los movimientos sociales y luchas políticas en el
municipio de Piedras demostraron que es posible que los habitantes de un
territorio decidan sobre el futuro de los procesos productivos que los afectan
directamente, a través de mecanismos de participación existentes en los modelos
democráticos.
En este
sentido, es posible ver cómo los movimientos sociales que se levantan en
oposición a las actividades extractivas se pueden adaptar a un modelo de
democracia ambiental que propenda por una comunicación público-política
efectiva. Para esto, es menester analizar los procesos socioculturales,
históricos y económicos del concepto de democracia ambiental.
Democracia Ambiental
¿Qué se entiende por Democracia Ambiental? ¿Qué relación guarda
la democracia con respecto al medio ambiente?
Para
responder a estas preguntas, en este artículo se hará una lectura crítica y
antropocentrista de la relación del hombre con la naturaleza. Esta lectura
afirma que, después del advenimiento de los procesos industriales y del uso de
los recursos naturales para la producción y el desarrollo, el hombre debe hacer
un alto para repensar la importancia de esta relación. A pesar de que las
condiciones de vida han mejorado considerablemente desde las primeras
sociedades humanas, es posible pensar aún en una especie de catástrofe
malthusiana en la que la densidad demográfica aumenta con más rapidez que
la accesibilidad a los productos alimenticios o incluso a los recursos
naturales.
En el Ensayo
sobre el principio de la población, publicado por Thomas Malthus en 1798,
se desarrolla la teoría que luego fue denominada como “catástrofe malthusiana”.
El autor señala que la población se ve afectada por la ley de los
rendimientos decrecientes, que afirma que el crecimiento demográfico supone
un rendimiento decreciente en relación con los recursos naturales. Por ende,
los recursos alimenticios escasean en relación con el crecimiento de la
población. Por aquel entonces, la población se multiplicaba cuatro veces
respecto a los recursos alimenticios, lo que causaba pobreza hambruna.
Guardadas
las distancias históricas, la ley de los rendimientos decrecientes puede
hacerse análoga a diversas problemáticas en regiones como el Tolima, que tienen
una vocación agrícola pero que a su vez tienen actividades de extracción minera
o petrolera. A la luz de la teoría, es normal que las poblaciones tengan serias
preocupaciones por el devenir de su seguridad alimentaria y la distribución de
recursos escasos. En este caso, las actividades mineras en el territorio
implicarían menos recursos para la producción de sus alimentos, tales como el
agua o los minerales en la tierra, necesarios para asegurar el correcto
crecimiento de sus productos.
Influenciado
por las teorías maltusianas sobre la población, el ecologista Garrete Hardin
concibió el dilema de la “Tragedia de los comunes”. Este dilema consiste en un
modelo de interacción en el cual los “comunes”, hombres motivados por intereses
personales y que actúan racionalmente para obtener algún beneficio, terminan
por destruir un recurso limitado. Las circunstancias actuales parecen
enfrentarnos a una tragedia global de los comunes, y a una catástrofe
“malthusiana” en la que siete mil millones de personas o “comunes” nos
enfrentamos, acaso sin saberlo, por recursos como la tierra o el agua. Este
hecho hace que persistan la pobreza y la hambruna.
El
problema de la distribución de los recursos naturales hace que la relación
habitual entre el hombre y la naturaleza y, por ende, entre la democracia y la
naturaleza, sea reformulada. Este cambio de mentalidad implica pensar la
naturaleza como algo finito, que necesita programas de intervención para poder
prolongar su vida, y que requiere de una distribución justa y equitativa.
Los problemas en la distribución de los recursos naturales y de
los dilemas para la protección medio ambiental solo se comenzaron a discutir a
partir el Siglo XVIII, con el surgimiento de los estados y naciones modernas.
Sin embargo, solo a partir del Siglo XX estas discusiones tuvieron efectos en
el ámbito legal y en el desarrollo de teorías y discursos medioambientales que
vehiculan “verdades incomodas”2.
A partir
de estos procesos, la democracia ambiental fue adoptada por la mayoría de
Estados que sustentan formas de gobierno democrático. Se trata en general
de Estados-Potencia económicamente desarrollados como Estados Unidos, países
que tenían la posibilidad de implementar a sus actividades productivas la idea
de lo “sostenible”. Para la implementación de medidas ambientales sostenibles,
se incorporaron entonces concepciones teórico−políticas de la democracia
deliberativa (Habermas, 1998). Con éstas se pretende llegar a un consenso en la
protección del medio ambiente en términos internacionales. Es por esto por lo
que comenzaron a surgir tratados internacionales como la Declaración de
Estocolmo (1972) o el Tratado de Kioto (1997), totalmente orientados a
preocupaciones medio ambientales. Como lo expone Parola (2009), la democracia
ambiental fue creada alrededor de la protección ambiental y como una respuesta
a la crisis humano-ecológica.
Como se
puede ver, hasta el momento la relación entre el hombre y la naturaleza se ha
entendido como una relación antropocentrista, centrada en discusiones sobre los
recursos limitados. Es con base en estos recursos que se desarrolla la idea de
protección medio ambiental, a la cual responde la democracia ambiental. Podemos
preguntarnos entonces ¿por qué la democracia ambiental está basada en la
democracia? ¿Qué clase de democracia requiere la democracia ambiental?
Podemos
entender a la democracia, como el sistema de gobierno “de la multitud” como lo
denominó Platón, o como el “de la mayoría” como lo denominó Aristóteles. En
este sentido, la democracia supone una relación deliberativa y participativa de
los comunes, lo cual garantiza una respuesta mediada para un estadio de crisis
respecto al uso de los recursos naturales. Los recursos pasan a tener un valor
ecológico que debe ser tenido en cuenta en el momento de la toma de decisiones
por parte del Estado. Estas prácticas deliberativas empoderan a los ciudadanos
para que puedan incidir y tener cierto grado de control en las decisiones
tomadas por el Estado.
Igualmente,
la democracia ambiental hace uso de elementos de la democracia participativa y
de la democracia deliberativa, modelos que son decisivos para una
implementación efectiva de procesos de toma de decisiones organizadas de manera
colectiva. La participación y la deliberación radicalizan la democratización de
la democracia y brindan legitimidad a las políticas asumidas.
La
democracia participativa le da la oportunidad a un ciudadano para manifestar
sus intereses personales cuando participa en concordancia con un acto político.
Tal como lo expresa Habermas en Between Facts and Norms (1996), con esto
se consigue que los individuos puedan comprometerse cuando les es imperativo el
promover políticas de su interés. La democracia participativa lleva asociadas
las ideas de inclusión, equidad, así como la idea de una verdadera
representatividad y legitimidad que permita darle voz a actores individuales o
colectivos para influenciar las decisiones que los afectan.
Por su
parte, la democracia deliberativa es la práctica de la persuasión por medio del
discurso y la comunicación. En ella se razona y se discute sobre los elementos
que pueden llegar a afectar a la comunidad y, por ende, es necesaria para poder
llegar a un consenso. Esta democracia supone discursos abiertos, en los que se
escucha a todos los participantes y se debaten opiniones. Es por ello por lo
que la democracia deliberativa supone al mismo tiempo actitudes de cooperación
social.
En efecto,
la democracia deliberativa no podría llevarse a todos los espacios. Habermas
hace énfasis en los prerrequisitos que posibilitan el ideal de la acción
comunicativa. Estos prerrequisitos contemplan aspectos lingüísticos y
culturales, competencias educativas, además de la participación en condiciones
de equidad. En municipios como el de Piedras resultaría difícil subsanar
exitosamente estos prerrequisitos y llegar, por consiguiente, a un consenso
sobre las afectaciones que tiene la implementación de un proyecto minero. En
particular porque este tipo de decisiones impacta directa o indirectamente la
vida civil de los habitantes.
Podemos
decir, entonces, que la democratización de la democracia es necesaria para
garantizar la adaptabilidad del modelo de democracia ambiental. Dentro de este
modelo, la implementación y su legitimidad se hacen a través de mecanismos de
participación, donde los ciudadanos pueden participar y discutir acerca de las
decisiones que afecten sus intereses personales.
En el caso
que nos ocupa, el municipio de Piedras hizo uso de la democracia participativa
y de sus herramientas como la consulta popular el pasado 28 de julio de 2013.
En esta consulta la comunidad civil expresó su descontento general respecto a
la llegada de las operaciones de explotación por parte de la multinacional Anglogold
Ashanti, con un total de 98% de ciudadanos del municipio de Piedras
manifestándose en contra de las actividades mineras. La consecuencia lógica del
proceso democrático sería la de otorgar validez y visibilidad política a las
iniciativas de participación de los ciudadanos. No obstante, esta adaptabilidad
de la democracia ambiental no se hizo presente, debido a evidentes conflictos
de intereses entre el Estado y los habitantes del municipio.
El
municipio tiene claro que el rumbo del “desarrollo” nacional se encuentra
dirigido hacia las actividades de extracción minera y petrolera, y que el
gobierno central posee derecho sobre el subsuelo. Sin embargo, la defensa que
sirvió de base a la consulta esgrime que los derechos sobre el suelo
corresponden al municipio. No obstante, es preciso señalar que los derechos del
suelo y el subsuelo bajo la normatividad colombiana vigente son diferentes
dependiendo la gobernanza nacional. Todo mineral que se considere de riqueza
nacional y se encuentre en el subsuelo pertenece a la nación. Por su parte, el
suelo pertenece tanto a pequeños propietarios como al uso que se disponga desde
los municipios o departamentos. Estos dos derechos hacen que las solicitudes
municipales o departamentales se contrapongan a las solicitudes nacionales.
En
municipios como Taurema o Monterrey (Casanare) y Cajamarca (Tolima) ya se han
adelantado consultas populares y se han realizado o previsto otras en Ibagué,
El Espinal (Tolima) y Ozganza (Santander). Esta multiplicación de las consultas
permite aunar fuerzas para hacer cumplir el derecho de las poblaciones a la
participación en torno a las decisiones en materia de actividad extractivas.
Esto puede permitir, por ejemplo, la posibilidad de definir en qué lugares del
país debería haber o no actividades extractivas, así como en qué condiciones
deben realizarse teniendo en cuenta el modelo de la democracia ambiental.
Figura 2
Municipios en donde se expande la acción política no violenta en contra de la minería
Fuente: elaboración propia
Una lectura sociocultural, histórica y económica de los procesos en la democracia ambiental
Los procesos
socioculturales e históricos que intervienen en las actividades extractivas
están inscritos en el sistema económico. El uso del oro como moneda de
intercambio supuso una de las primeras actividades dependientes de la
producción extractiva. La producción de oro implicó además la acumulación de
riquezas como una forma de propiedad. Este intercambio de productos sería
siempre desigual, puesto que, como fue dicho, los recursos son escasos y
finitos. En este sentido, es importante preguntarse ¿cómo se distribuyen los
recursos? Y más aún, ¿cómo se distribuyen de manera justa?
Al
describir la distribución, las teorías de la justicia distributiva parten del
supuesto de que la gente distribuye bienes a otras personas en una forma de
práctica cíclica. Los bienes que se distribuyen son aquellos ya concebidos o
creados por la gente, y luego, para que estas prácticas distributivas sean
comprendidas, se les da un significado y un significante que se reproduce en el
hacer colectivo.
La teoría
de Walzer (1983) define a los bienes de intercambio según seis categorías: 1)
la naturaleza de todos los bienes es social, es decir, todos son el resultado
de un proceso de creación; 2) según como los bienes son concebidos, poseídos y
utilizados, estos configuran identidades concretas; 3) por tanto, los
significados asociados a determinado bien varían según las personas y los
contextos. No es posible, por tanto, establecer un inventario de bienes básicos
de modo universal (Por ejemplo, no todas las sociedades necesitan o se plantean
como conjunto básico la gasolina o productos derivados de petróleo o coltán,
por lo cual, para todas las sociedades no es necesario un modelo extractivo);
4) debido a que los significados de los bienes son variables, también lo son
los criterios para su distribución; 5) al mismo tiempo, estos significados
poseen un carácter histórico, lo que hace que los criterios de distribución
también cambien en el tiempo; 6) finalmente, debe entenderse cada proceso de
distribución como una esfera autónoma que guarda relaciones legítimas con otras
esferas, siempre y cuando, esas relaciones no afecten su autonomía. Debe
entenderse que la distribución de bienes sociales nunca se completa a cabalidad
ni es controlada por ningún mecanismo de distribución.
Teniendo
en cuenta lo anteriormente expuesto, no es necesario tener actividades
extractivas en todas las sociedades, dado que su desarrollo local puede
derivarse de otras identidades productivas. Por ejemplo, en sociedades con
mayor identidad productiva agrícola, el hecho de extraer minerales o petróleo
puede afectar productos considerados del núcleo básico de su actividad
económica (alimentos, comida o agua). Para estas poblaciones, el significado y
la reproducción de actividades extractivas para el desarrollo local no tiene
relevancia. Tales son los casos de los municipios de Piedras y Cajamarca, en
los que, bajo el slogan “Yo voto sí al agua y no a la minería”, se llevaron a
cabo las consultas populares que le darían significado e identidad a lo que
para ellos representa el desarrollo y progreso local.
Figura 3
Folleto sobre la consulta popular en Cajamarca
Fuente: Cajamarca: ¿el punto de quiebre para la minería? (2017, 28 de marzo)
Las
nociones de desarrollo y de progreso, entonces, son reproducidas de manera
diferente en el ámbito local e internacional. En muchas ocasiones esta división
coincide con los conceptos binarios de desarrollo y subdesarrollo, o centro y
periferia. Esta relación de centro periferia también establece diferencias
entre quienes pueden producir (centro) y quienes dan la materia prima del
producto (la periferia).
Es en este
contexto en el que la AngloGold Ashanti llega a Colombia a explotar los
recursos naturales que el país ostenta. Esas mismas divisiones son observables
entre los intereses de la empresa que quiere explotar y los habitantes que no
quieren que su territorio sea explotado. En estas discusiones y luchas
políticas por el territorio y su uso reina la desinformación. Por un lado, se
dice que el proyecto La Colosa de explotación minera a cielo abierto
demandará más agua y electricidad que la que requiere todo el departamento; que
se producirán más de cien millones de toneladas de escombros; y que se hará
necesario un “dique de colas” más grande que la torre Colpatria para almacenar
residuos tóxicos.
Por otro
lado, la empresa “desmitifica” varios informes arguyendo que la gente que se
opone a la actividad productiva, lo hace debido a la ignorancia respecto al
proceso minero, cuando en realidad tales proyectos tendrán impactos positivos
en el municipio. Por ejemplo, la empresa desconoce el hecho de que los títulos
mineros que posee en el territorio se encuentren en una zona de páramos
colindante con la Cuenca de Quebrada de Chorros Blancos, fuente de
abastecimiento del acueducto de Cajamarca.
En la
misma vía, la empresa asegura que se llegará a mejorar la calidad del agua
antes de volver usarla; que se hará uso de medios legales en concordancia con
los estándares internacionales más rigurosos; y que se promoverán inversiones
sociales correspondientes a su propia lógica corporativa de responsabilidad
social. No obstante, es posible advertir que, en proyectos similares, tales razones
no guardan una correlación positiva respecto a los efectos reales de las
prácticas mineras. En todo caso, este discurso pretende legitimar moralmente la
extracción minera a través de la imagen de transparencia corporativa, toda vez
que lejos de ratificar una voluntad de conservación medio ambiental, sus
prácticas se sustentan en un modelo que devasta ríos y pone en riesgo a los
ecosistemas circundantes.
La
democracia ambiental vista desde el punto de vista de los recursos debe hacer
frente a la gran paradoja en la que, por un lado, se entiende que las
actividades extractivas son necesarias para el funcionamiento de un Estado
moderno, pero por otro, se es consciente del impacto ambiental que estas
actividades suponen.
La
trayectoria internacional o global en los procesos de la democracia ambiental
puede observarse en los tratados internacionales. Los principales convenios
internacionales han sido el Convenio CITES (1973) sobre el comercio ilegal y
legal de especies amenazadas de Fauna y Flora Silvestres; el Convenio de Viena
(1980) para la protección de la capa de ozono; el Convenio de Basilea (1989)
sobre el control y manipulación de desechos peligrosos; el Convenio de
diversidad biológica (1992), para la conservación de la biodiversidad y el uso
sostenible de sus componentes; el Convenio de Kioto (1997) sobre el cambio
climático, el cual contó con la participación de las Naciones Unidas; y el
Protocolo de Cartagena (2000) sobre la seguridad de la biotecnología y la
diversidad biológica. Se deben resaltar, además, el Convenio Ramsar (1975) para
el uso racional de los humedales; los Convenios de desertificación en 1996 y el
Convenio de Aarhus en 1998, sobre el acceso a la información y participación
del público en la toma de decisiones medio ambientales.
Si bien,
estos nueve convenios en materia ambiental conciernen implícitamente a las
empresas mineras, solo dos de ellos (el protocolo de Kioto y el convenio de
Aarhus) representan un verdadero llamado de atención a las grandes locomotoras.
El protocolo de Kioto exhorta a las empresas a reducir las emisiones de
carbono, so pena de tener que pagar sanciones económicas. Se trata básicamente
de una licencia para contaminar a cambio de determinado monto de pagos. Estas
medidas se siguen pensando en términos de rendimientos económicos, es decir, en
un modelo que genere la más alta productividad, pero que al mismo tiempo
procure mitigar el impacto al medio ambiente. Es lo que se suele llamar un
modelo de desarrollo “sostenible”.
El
convenio de Aarhus, por su parte, regula la participación ciudadana en relación
con el medio ambiente. Este convenio solo está ratificado por la Unión Europea
(exceptuando Irlanda) y otros 46 Estados. El tratado obliga a la administración
pública de los estados firmantes a garantizar el derecho de acceso a la
información. En este sentido, las administraciones deben realizar rendiciones
de cuentas periódicas sobre la situación del medio ambiente, el estado de la
participación en la toma de decisiones y el acceso a la justicia. No obstante,
este convenio continúa con la idea de centro-periferia, en el que países potencia
o “centro” adoptan un modelo de democracia ambiental, mientras que sus empresas
mineras siguen trasladando la locomotora a los países de la periferia.
Aunque los
tratados internacionales ayuden a mitigar ciertos efectos nocivos para el medio
ambiente, siguen bajo una misma lógica económica y modelo extractivista. Estos
acuerdos no reconocen que esta lógica económica tiene sus fallos, dado que los
ingresos que resultan de las actividades extractivas en América Latina y el
Caribe no representan rendimientos económicos equivalentes a las pérdidas
medioambientales producidas (véase las figuras 4 y 5). Al respecto informa la
CEPAL:
Los ingresos
fiscales pagados por el sector minero, en términos absolutos, no parecen haber
guardado una proporcionalidad directa con el crecientito de las rentas mineras.
Más aún si se considera el estancamiento y la caída de los ingresos fiscales
mineros en Argentina, Brasil, Colombia, Jamaica y México en los años recientes
(2012 y 2013). (CEPAL, 2015)
Figura 4
Evolución anual de los ingresos fiscales, aportes de la producción de minerales, 2000 − 2013
Fuente: CEPAL (2015)
Figura 5
Indicadores en porcentajes relativos a los ingresos fiscales generados por la producción de minerales, 2000 − 2013
Fuente: CEPAL (2015).
Siguiendo
este tipo de información fiscal, El Salvador ha decidido no intercambiar sus
recursos minerales y naturales, siendo el primer país del mundo en prohibir la
minería. El congreso del país aprobó una ley que rechaza la extracción de
metales, al entender que estas actividades tienen un efecto mínimo en la
economía. Mientras que la minería representa apenas un 0,3% del PIB, sus
impactos negativos en aguas superficiales, hoy en día contaminadas por dichas
actividades, son devastadores. Esta misma situación se reproduce en algunos
países Latinoamericanos y del Caribe, en donde la minería tiene poco efecto en
la economía como lo evidenciamos anteriormente.
Es
posible, entonces, trazar un cambio de modelo político desde la democracia
liberal a la democracia ambiental. Esta transformación está forjada por
procesos históricos, socioculturales y económicos que generan consciencia sobre
temas medio ambientales. Sin embargo, es importante que estos procesos de
adopción de la democracia ambiental sean inclusivos, generados al mismo tiempo
desde lo local y lo global, mediante consensos y deliberaciones recíprocas.
Políticas Públicas para la participación ciudadana en la democracia ambiental
El
ejercicio de la participación ciudadana en la democracia ambiental parte de la
comunicación abierta y de la puesta en práctica de una democracia deliberativa.
Solo bajo esas condiciones es posible empoderar a los ciudadanos en la toma de
decisiones en torno a temas medioambientales (un tema que afecta a todos). Por
tal razón, se hace necesario una política pública inclusiva que regule y brinde
garantías al ejercicio de la participación ciudadana.
La
participación ciudadana en el municipio de Piedras, a través de su consulta
popular, es un hito en la adopción de la democracia ambiental en Colombia. Sin
embargo, aún existen muchas dudas acerca del porvenir de los principales
municipios afectados por la multinacional AngloGold Ashanti (Cajamarca,
Espinal, Guamo y Chícora). En respuesta a El Espectador, el ministro de
Minas y Energía, Germán Arce, advirtió que, pese a la voluntad popular
manifestada en la consulta popular, la multinacional AngloGold Ashanti aún
puede empezar su fase de explotación que contempla la minería a cielo abierto.
Esto gracias a un fallo a su favor en el procedimiento administrativo del
Ministerio de Minas. Según el ministro “la consulta minera no tiene capacidad
de cambiar la ley y no se puede hacer retroactivo y será la autoridad ambiental
correspondiente la que tome esas decisiones” (“Consulta minera en Cajamarca no
tiene la capacidad de cambiar la ley”: Gobierno. 2017, 17 de marzo).
Esto nos
lleva a preguntarnos ¿de qué sirven las consultas populares y los mecanismos de
participación ciudadana si estos no se hacen válidos y efectivos?
Una plena
efectividad de los mecanismos de participación ciudadana exige una
reformulación de una política pública medio ambiental. Esta nueva política
pública debe, en primer lugar, hacer efectiva la comunicación público-política.
En segundo lugar, debe fortalecer tanto los mecanismos de participación como
las instituciones que regulan y controlan los procesos medio ambientales en
Colombia. Estas instituciones deben poder representar también a aquellas
comunidades que se ven afectadas directamente por las actividades extractivas.
En este sentido, en tercer lugar, esta política pública debe responder a las
necesidades locales de las poblaciones en las que se pretende realizar
políticas extractivas. Es decir, no puede guiarse exclusivamente por modelos de
gobernanza verticales top to bottom, sino que debe incluir políticas
hecha desde abajo, desde la comunidad civil. Esto supone la apertura hacia
propuestas alternativas de desarrollo económico que superen el modelo
extractivista, tales como la ganadería o la agricultura. Para tanto, en cuarto
lugar, una política pública medioambiental debe darles a los ciudadanos la
capacidad de decisión e incidencia política en los proyectos de desarrollo de
sus regiones. Sólo estas transformaciones en materia de política pública
permitirían democratizar el concepto de la democracia ambiental, y superar los
limitantes señalados por Bardach:
Es
bastante difícil diseñar políticas públicas y programas que se vean en el
papel. Es más difícil aún formularlas en palabras y eslóganes que resuenen
satisfactoriamente a los oídos de los líderes políticos y de los electores con
los cuales ellos tienen responsabilidad. Y es insoportablemente difícil
implementarlas de una manera que satisfaga a todos, incluyendo a los supuestos
beneficiarios o clientes. (Como se cita en Subirats, Knoepfel, Larrue y
Varone, 2008, p. 57)
Esta
política pública debería fundarse en lo que se conoce como diseño
retrospectivo, compuesto de los siguientes principios: 1) tomar en cuenta el
conocimiento y la capacidad de resolver problemas por parte de personas de
bajos estratos socio económicos; 2) crear una estructura de incentivos amplia
de los sujetos afectados, para que sea efectiva tanto en la etapa de
formulación como en la de implementación y evaluación; 3) construir relaciones
de negociación abiertas entre los actores políticos en diferentes niveles, con
el fin de que lleguen a hacer uso de la democracia deliberativa.
CONCLUSIONES
Las
experiencias de consulta popular en Colombia enseñan que las políticas públicas
de relevancia en temas con implicaciones medio ambientales deben partir de las
necesidades de los contextos regionales y hacerse extensivas hacia lo nacional.
Para ello se debe manejar un diseño retrospectivo en su formulación e
implementación.
Esta
renovación en los modelos de política pública hace eco de los acuerdos de la
Convención de Aarhus, en los que la regulación de la participación ciudadana
está basada en tres pilares (el acceso a la información, la participación y el
acceso a la justicia). En este artículo atendimos sólo a los dos primeros, dado
que el acceso a la justicia es un aspecto que puede ser bastante subjetivo, lo
que le resta efectividad a la hora de la evaluación de la política pública.
Con
relación al acceso a la información, debe decirse que es un elemento esencial
para la efectiva comunicación pública-política. La desinformación o la falta de
acceso a la información entorpecen el ejercicio de la participación ciudadana.
En el caso de La Colosa, por ejemplo, una de las razones para que los pobladores
se opongan al proyecto minero es que la multinacional tiene una estrategia
mediático-discursiva de evasión. La empresa sistemáticamente evita dar
información relevante con el fin de evitar conflictos. En realidad, sólo el
buen acceso a la información permite que los ciudadanos puedan tener control y
hacer veeduría sobre este tipo de actividades de extracción y de intervención
territorial.
Respecto a
la participación, esta debe ser garantizada tanto en la decisión de ejecución
de proyectos mineros como en la implementación de estos. Esto representa en sí
mismo un mecanismo de veeduría ciudadana a este tipo de prácticas. Para
fortalecer tanto los mecanismos de participación como las instituciones que se
encargan de la regulación y el control, es pertinente hacer valida la voluntad
política de los habitantes, así como dar más espacios de veeduría y de control
por parte de los ciudadanos. En efecto, una mayor veeduría y control ciudadano
inciden en el fortalecimiento de las instituciones, así como en la rigurosidad
con las que se pueden conceder contratos o licencias ambientales.
En
conclusión, los ciudadanos sí tienen decisión e incidencia en temas medio
ambientales, y sobre lo que puede hacerse o no en su territorio. El ejercicio
de la participación ciudadana por medio de la consulta popular y la adopción de
la Democracia Ambiental han tomado fuerza en varios municipios de Colombia.
Como una
forma de protesta colectiva y de acción política no violenta, estos procesos
dan cuenta de la necesidad urgente de políticas que regulen la participación
ciudadana en temas medio ambientales. A través de éstas, debe garantizarse el
acceso a la información y a la participación. Igualmente, por medio de ellas es
posible fortalecer las instituciones de control y regulación medio ambientales.
Finalmente, este análisis encuentra que es imperativo que los municipios como
Piedras y Cajamarca, con iniciativas políticas pacíficas sobre el porvenir de
su territorio, puedan ser escuchados y sus luchas políticas sean atendidas.
Esto permitiría acercarnos más a un ideal de democracia en su búsqueda del bien
común.
